Tidigare utredningar och genomförda åtgärder

Enligt Byggkonkurrensutredningen (SOU 2015:106) kunde höga kost- nader för att delta i offentliga upphandlingar av bostadsbyggande avskräcka nya anbudsgivare från att delta och därmed gynna eta- blerade aktörer. Sammanfattningsvis konstaterades att en etablerad leverantör som sannolikt har lägre kostnader för att delta i en offentlig upphandling och en hög sannolikhet att vinna får starkare incitament att delta i anbudsgivningen. För nya aktörer kan transak- tionskostnaderna vara relativt högre. Därför borde de upphandlande enheterna sträva efter att sänka transaktionskostnaden både vid en-

skilda upphandlingar och genom att göra olika upphandlingar mer lika varandra, och därigenom sänka totalkostnaden för att delta i flera upphandlingar.

De allmännyttiga bostadsföretagens bostadsprojekt var enligt Bygg- konkurrensutredningen i genomsnitt något större än för marknaden som helhet men det varierade kraftigt mellan olika upphandlingar. Det genomsnittliga antalet kvalificerade anbudsgivare var cirka 4,1 vilket var något lägre än för all offentlig upphandling, där motsvar- ande genomsnitt var 4,6 år 2013. I nästan 20 procent av upphand- lingarna var det endast en eller två kvalificerade anbudsgivare och i 43 procent tre eller färre anbudsgivare.

Hög lönsamhet och efterfrågan i andra marknadssegment ansågs kunna minska deltagandet i allmännyttans upphandlingar Lönsam- heten upplevdes vara relativt lägre vid offentliga byggentreprenader varför det kunde finnas svagare incitament att lämna anbud vid ett högt kapacitetsutnyttjande.

Tre rikstäckande byggentreprenörer uppskattades vinna omkring 40 procent av allmännyttans upphandlingar. Flera relativt stora lokala aktörer hade dock tillsammans en motsvarande marknadsandel. Rel- ativt få mindre företag bedömdes däremot vinna offentliga upphand- lingar av bostadsbyggande.

Byggkonkurrensutredningen bedömde att åtgärder som enklare förfrågningsunderlag, delade entreprenader eller kombinatorisk upp- handling skulle kunna få fler små och medelstora företag att delta vid upphandlingar. Kombinatorisk upphandling innebär att anbudsgivare i en upphandling har möjlighet att lämna anbud både på enstaka delar av projektet och på olika kombinationer av delar eller hela projektet och kan erbjuda en rabatt om anbudsgivaren får flera kontrakt eller hela projektet.

6.4.1 Särskilt om utländska anbud

Det förekom mycket få utländska anbud vid allmännyttans upp- handlingar i början på 2010-talet och de försök som då hade gjorts för att locka utländska aktörer hade enligt Byggkonkurrensutred- ningen ännu inte givit något resultat när utredningen redovisade sitt betänkande under 2015. Endast två företag med utländska ägare hade

vunnit offentliga upphandlingar av bostadsbyggande och dessa före- tag hade verkat länge på den svenska marknaden.

Byggkonkurrensutredningen bedömde att det tycktes krävas lokal närvaro för att delta vid offentlig upphandling av bostadsbyggande och att det var naturligt att de utländska företagen uteblev när nybyggnadsprojekten var små. Språkbarriärer och svenska lagar och regleringar liksom en tveksamhet om utländska aktörer hade kun- skapen att projektera och bygga enligt Boverkets byggregler och branschpraxis ansågs också vara återhållande liksom krav på liknande referensobjekt.

Redan en äldre studie publicerad under 2007 hade pekat på att utländska byggföretag inte etablerade sig i Sverige för att den svenska marknaden var för liten, de svenska bostadsprojekten för små samt eftersom de upplevde hård konkurrens från de stora svenska bygg- företagen. De upplevde också den svenska byggmarknaden som risk- fylld och komplicerad då plan- och byggprocessen ofta tog lång tid, skilde sig åt mellan kommuner och dessutom brast i transparens.6

För att få in utländska företag inom bostadsbyggande Bygg- konkurrensutredningen att det var viktigt att få dem etablerade lokalt, och allmännyttans upphandlingar sågs som en viktig marknad för att dessa skulle kunna ta sig in på den svenska marknaden.

Nuvarande Sveriges Allmännytta reste sedermera tillsammans med medlemsföretag runt i Europa för att bjuda in utländska företag till svenska bostadsbyggen vilket redan i början av 2018 hade gett synbara resultat i antalet inkomna anbud, dock inte i antalet vunna anbud av utländska aktörer. Sveriges Allmännytta hade då under tre års tid arbetat för att få fler utländska byggföretag att lämna anbud i de allmännyttiga bostadsföretagens upphandlingar. Syftet med ini- tiativet var att öka konkurrensen på marknaden och stävja de ökande byggkostnaderna.

Avseende perioden januari 2015 till oktober 2018 hade 829 anbud i 283 upphandlingar granskats. Det totala antalet anbudsgivare var 289 företag, varav 23 var utländska. Räknat i antal anbud var 45 an- bud från utländska anbudsgivare. Rapporten visade att andelen an- bud från utländska entreprenörer hade ökat från noll till åtta procent sedan 2015 – och att de utländska anbuden generellt höll lägre priser än de svenska anbuden. Analysen visade dock också att de utländska företagen, trots låga priser, haft svårt att vinna anbud. Endast vart

nionde utländskt anbud hade vunnit upphandlingar där även andra företag lämnat anbud – att jämföra med nästan vart tredje bland de inhemska anbuden.

Anbudspriserna hade trots den ökade mängden utländska anbud ökat kraftigt under analysperioden. För hela perioden var höjningen 48 procent.7

6.4.2 Tidigare föreslagna och genomförda åtgärder

Upphandlingsstödutredningen föreslog redan i sitt betänkande Upp- handlingsstödets framtid (SOU 2012:32) att det statliga upphand- lingsstödet skulle samordnas i en ny myndighet då det bedömdes finnas ett stort behov av stödjande insatser för att tolka och tillämpa upphandlingsreglerna. Upphandlingsstödet samordnades under år 2014 och utformades som en egen myndighet under 2015. Upphandlings- myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och hållbar offent- lig upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveck- ling. Myndigheten ger också vägledning till kommuner och regioner om EU:s statsstödsregler.

När Byggkonkurrensutredningen 2015 presenterade sitt betänk- ande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) befanns det vara angeläget att bl.a. utveckla arbetssätt och metoder för att öka kon- kurrensen inom bygg- och bostadssektorn. Enligt de allmännyttiga företagen skulle utöver utvecklade ramavtalsupphandlingar med möj- lighet att bygga kvartersstrukturer även bättre framförhållning i sam- arbete med andra allmännyttiga företag och bättre marknadsföring av upphandlingarna mot potentiella anbudsgivare samt förenklingar av upphandlingsreglerna kunna öka konkurrensen och få fler utländska byggföretag att lämna anbud på den svenska bygg- och bostads- marknaden. Det fanns även enligt Konkurrensverket tecken på att mindre kommunala bostadsbolag drog sig för att bygga nya bostäder eftersom upphandlingslagstiftningen och processen upplevdes som komplex och betungande samt upphandlingen verkade fördyrande.8

7 _{Se de bägge rapporterna Så underlättar vi för utländska byggföretag i Sverige, 2016, och Från} noll till åtta procent, 2018, bägge publicerade av SABO/Sveriges Allmännytta.

Enligt Byggkonkurrensutredningen skulle en underlättad industriell produktion av bostäder samt etablering av utländska byggentre- prenörer kunna främja anbudskonkurrensen liksom åtminstone i vissa sammanhang delade entreprenader. Utredningen påtalade även den behovet av ytterligare upphandlingsstöd och förbättrad statistik avseende offentlig upphandling.

Flera av de föreslagna åtgärderna har sedermera genomförts, däri- bland utvecklade ramavtal (se kapitel 4 eller 5), utvecklad informa- tion för utländska byggare i form av en hemsida i Boverkets regi för utländska byggare9 _{och utvecklad upphandlingsstatistik.}

Den 1 juli 2020 fick Sverige en ny lag (2019:668) om upphand- lingsstatistik. Statistiken på upphandlingsområdet ska vara allmänt tillgänglig samt objektiv, relevant, noggrann och jämförbar (2 §). Statistikmyndigheten ska föra en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet som ska innehålla uppgifter från och om annonser om upphandling. Den får även innehålla andra uppgifter om upphandling som behövs för att ta fram statistik (4 §).

Lagen innehåller även regler om registrerade annonsdatabaser och den som driver en registrerad annonsdatabas är skyldig att lämna obearbetade uppgifter från och om annonser om upphandling till statistikmyndigheten (8 §).

Enligt förordningen (2020:332) om upphandlingsstatistik ska dess- utom innehållet i statistikdatabasen kostnadsfritt hållas tillgängligt via internet (2 §). Ansvariga myndigheter är Konkurrensverket10 _och

Upphandlingsmyndigheten.11

Enligt Upphandlingsmyndigheten skapar lagen förutsättningar för att samla in uppgifter om offentliga upphandlingar och att pub- licera mer tillgänglig statistik. Den nya lagen innebär att upphand- lingar ska annonseras i registrerade annonsdatabaser som är skyldiga att lämna uppgifter till den myndighet som har huvudansvaret för statistiken på upphandlingsområdet. Det ska också i de flesta fall bli obligatoriskt med så kallad efterannonsering för upphandlingar. Upp- handlingsmyndigheten ska ansvara för att sammanställa och göra

9 _{https://www.boverket.se/building-in-sweden.}

10 _{Av 3 § första stycket 2 förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket} framgår att Konkurrensverket ska vara registermyndighet enligt lagen om upphandlingsstati- stik.

11 _{Av 1 § andra stycket förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndig-} heten framgår att Upphandlingsmyndigheten ska vara statistikmyndighet enligt lagen om upp- handlingsstatistik.

statistiken allmänt tillgänglig, främst genom att skapa en nationell databas för statistik på upphandlingsområdet.

Med anledning av det nya regelverket har Upphandlingsmyndig- heten meddelat föreskrifter (UFS 2020:1) där det bland annat regleras hur ofta registrerade annonsdatabaser ska lämna uppgifter om annonser till Upphandlingsmyndigheten.