”främja en politik för offentlig upphandling som uppmuntrar utveckling och spridning av miljövänliga varor och tjänster.”163
Förslag
• Komplettera Lagen om Offentlig Upphandling med en skyldighet för i för- sta hand statliga myndigheter att ställa relevanta miljökrav vid upphand- ling.
• Ge Miljöstyrningsrådets verksamhet långsiktigt stöd och resurser för att försäkra kontinuitet.
• Ge i uppdrag åt Statskontoret att främja miljöanpassning av de statliga ramavtalen.
• Ge Nämnden för Offentlig Upphandling ett tydligt mandat, instruktioner och resurser för att främja arbetet med miljöanpassad upphandling. • Utarbeta en nationell handlingsplan i enlighet med EU-kommissionens re-
kommendationer. Tydliggör hur ansvaret för detta ska fördelas.
• Ge fortsatt stöd och resurser till utbildnings- och informationsinsatser inom miljöanpassad offentlig upphandling.
Offentlig upphandling uppgår idag till ca 320 miljarder kronor per år. Offentlig upphandling utgör därmed en betydande köpkraft för att påverka företagens miljö- arbete i riktning mot ständig förbättring av produkternas miljöprestanda. En hel del arbete har drivits i Sverige för att främja miljöanpassad upphandling men potentia- len är ännu i stor utsträckning outnyttjad. Enligt undersökningar gjorda för Natur- vårdsverket ställer ca 60 % av offentliga myndigheter alltid eller ofta miljökrav vid sina upphandlingar. För att fullt ut kunna utnyttja potentialen med miljöanpassad offentlig upphandling bör följande åtgärder beaktas.
Regelverket
En av orsakerna till att upphandlare drar sig för att införa miljökrav är den osäker- het som råder om lagligheten, vilken i sin tur beror på en otydlighet i regelverket. I propositionen 2001/02:142 om ändring i Lagen om offentlig upphandling (LOU) fastställs att det är av stor betydelse att upphandlande enheter utnyttjar den möjlig- het som finns att ställa miljökrav i samband med upphandling. År 1997 infördes för första gången en bestämmelse (i första kapitlet 22 §) om miljöpåverkan som en möjlig faktor att ta hänsyn till vid utvärdering av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Nya EG-direktiv trädde i kraft 2004. Direktivet om offentlig upphandling av varor, tjänster och entreprenader förverkligar Amsterdamfördragets artikel 6 och förtydligar hur miljökrav kan ställas, bland annat genom att bekräfta vedertagen rättspraxis. Direktivet ger alltså möjlighet men inte skyldighet att ställa miljökrav. Direktivet bör ses som en bra kompromiss ur miljösynpunkt. Kommissionen har också utgivit en handbok som syftar till att ge praktisk och lättförståelig vägledning i möjligheterna att ställa miljökrav.
163
En kommittéutredning har tillsatts i Sverige för att se över hur LOU bör ändras för att införliva de nya EG-reglerna. Naturvårdsverket anser att det borde vara en skyldighet för myndigheter att ställa relevanta miljökrav och föreslår att lagen kompletteras med en sådan skyldighet. En sådan skyldighet är möjlig med hänsyn till direktivets legala status och är införd i flera andra medlemsländer. För kommu- ner och landsting skulle eventuellt frivilliga överenskommelser kunna göras. Lik- nande överenskommelser finns t.ex. i Danmark.
Långsiktighet i EKU-arbetet
EKU-delegationens arbete åren 1998-2001 har spelat en viktig roll i att driva på en ekologiskt hållbar upphandling inom kommun, stat och landsting. Ett resultat av delegationens arbete är bland annat ett Internet-baserat verktyg för upphandling164. Syftet med verktyget är att underlätta för upphandlaren så att den tid och resurser man satsar, förutom att ge bra avtal, också ger största möjliga miljönytta. Den ope- rativa driften av verktyget har sedan början på 2003 överlåtits till AB Svenska Miljöstyrningsrådet. Miljöstyrningsrådet erbjuder även utbildningar och seminari- er. Rådet är idag den centrala aktören för att driva arbetet med ekologiskt hållbar upphandling framåt. Verksamheten får idag dock finansiering för ett år i taget. Naturvårdsverket vill därför betona vikten av att arbetet får långsiktigt stöd och resurser för att försäkra kontinuitet.
Miljöhänsyn i statliga ramavtal
Statliga myndigheter upphandlar i stor utsträckning på ramavtal. En undersökning gjord av Naturvårdsverket165 visar att miljökrav ofta ställs i förfrågningsunderlag till stora statliga ramavtal, men att kraven ställs väldigt varierat och på bristande sätt, så att de sällan får någon betydelse i utvärdering eller beslut. Ambitionen att ta miljöhänsyn finns, men även en utbredd osäkerhet om hur detta kan göras. I de statliga myndigheternas uppdrag om att inrätta miljöledningssystem står att de ska ”särskilt arbeta för att inom ramen för gällande regelverk miljöanpassa sina upp- handlingar”. Det är därför viktigt att de statliga ramavtalen innehåller konkreta miljökrav.
Statskontoret som ansvarar för den statliga inköpssamordningen och med egen erfarenhet av ambitiösa miljökrav i upphandlingar, har en viktig roll för att främja miljöanpassning av de statliga ramavtalen.
Nämnden för offentlig upphandling
Nämnden för Offentlig Upphandling, NOU uppgifter är bland annat att utöva till- syn över gällande regelverk, sprida information, ge allmänna råd och kommentarer till bestämmelserna och verka för en effektiv upphandling. Nämnden gör även i viss utsträckning uppföljningar över offentlig upphandling, vilket bidrar till ökad insikt om hur myndigheter upphandlar. Detta är även värdefullt för att förstå vilka hinder som finns för ökad miljöanpassning av upphandlingen. Nämnden har där-
164
www.eku.nu
165
med en viktig roll, men saknar dock ett uppdrag och resurser att inom ramen för sin ordinarie verksamhet även främja arbetet med miljöanpassad upphandling.
Naturvårdsverket anser att regeringen bör ge nämnden ett tydligt mandat, in- struktioner och resurser för att främja arbetet med miljöanpassad upphandling.
Handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling
EU-kommissionen166 har föreslagit att medlemsländerna antar handlingsplaner för att miljöanpassa sin offentlig upphandling. Dessa planer bör innehålla en utvärde- ring av situationen och ambitiösa mål att nås inom en 3-årsperiod. Kommissionen föreslår att arbetet påbörjas år 2006 och uppdateras därefter vart tredje år. Natur- vårdsverket anser att Sverige bör verka för att detta arbete påbörjas i EU.
En nationell åtgärdsplan i enlighet med kommissionens förslag bör utarbetas. Regeringen bör tydliggöra hur ansvaret för detta ska fördelas.
Utbildning
Upphandlare saknar i stor utsträckning kunskap om vilka miljöhänsyn som är rele- vanta. Bristfälligt internt samarbete i en organisation mellan miljökunnig personal och upphandlande personal är även vanligt förekommande, liksom avsaknad av direktiv uppifrån i organisationen. Naturvårdsverket har tidigare föreslagit en ökad satsning på utbildning och informationsinsatser till upphandlare, men även till ledning och politiker. Naturvårdsverket har gjort en enkätundersökning för att kart- lägga vilket utbildningsbehov som finns bland upphandlare. Resultatet visar ett stort intresse och behov av ökade kunskaper i bland annat allmän miljökunskap, miljömål, hållbar produktion och konsumtion, energieffektivitet. Mot bakgrund av detta har Naturvårdsverket, i samverkan med bland andra Miljöstyrningsrådet, tagit fram ett utbildningsmaterial167 med miljökunskap som riktar sig till upphandlare, avropare och användare och som är avsett att användas vid utbildning i miljöanpas- sad upphandling. Miljöstyrningsrådets och andra organisationers, t.ex. Svenska Kommunförbundets och den inom Landstingsförbundet verksamma Upphandlings- gruppens, utbildningsinsatser är därmed av största vikt. Miljöstyrningsrådet till- handahåller även, i samarbete med bl.a. Energimyndigheten och Naturvårdsverket, en riktad utbildning i energieffektiv upphandling. I det nordiska samarbetet tas ett informationsmaterial fram för att informera och motivera såväl upphandlare som ledning och politiker. Kemikalieinspektionens Prio-databas spelar en viktig roll för att öka kunskapen om farliga ämnen och vilka krav som kan ställas.
Information och vägledning för offentliga upphandlare behövs. Stat, kommun och landsting bör inom sina respektive verksamheter ge fortsatt stöd och resurser till utbildnings- och informationsinsatser inom miljöanpassad offentlig upphand- ling.
166
KOM (2003) 302 slutlig
167