12.4.1 Allmänna tillståndsvillkor
Förslag: Bestämmelserna om villkor i tillstånd att använda radiosändare ska i huvudsak föras över till den nya lagen.
Skälen för förslaget
Syftet med och förfarandet för att fastställa tillståndsvillkor
I artikel 47.1 i EU-direktivet finns bestämmelser som rör syftet med och för- farandet för att fastställa tillståndsvillkor. Bestämmelserna är nya.
Enligt artikel 47.1 ska villkor syfta till att radiofrekvenser används optimalt och på det mest ändamålsenliga och effektiva sättet. Detta överensstämmer med det synsätt som ligger bakom bestämmelserna i 3 kap. LEK om tillstånds- plikt, tillståndsprövning och tillståndsvillkor (se t.ex. prop. 1992/93:200 s. 168 f. och 191 f., prop. 2002/03:110 s. 134 f. och prop. 2009/10:193 s. 60 f.). Vidare gäller enligt 4 § 3 förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen att myndigheten ska svara för att möjligheterna till radio- kommunikation och andra användningar av radiovågor utnyttjas effektivt. Dessa regler bedöms tillgodose direktivets krav på syftet med tillstånds- villkor.
Tillståndsvillkor ska enligt EU-direktivet fastställas tydligt i förväg. Det gäller även krav på faktisk användning och möjligheten att uppfylla kravet genom överlåtelse eller uthyrning. Krav på faktisk användning av frekvenser ska särskilt ange de parametrar vilkas bristande uppfyllelse kan göra att en behörig myndighet återkallar tillståndet eller vidtar andra åtgärder. Det rör sig här om villkor som innebär att en tillståndshavare måste använda tilldelade frekvenser t.ex. genom att bygga ut fysiska radionät. Sådana villkor kan med- delas med stöd av 3 kap. 11 § första stycket 3, 8 och 9 LEK. Nedan föreslås att dessa bestämmelser ska föras över till den nya lagen. Det ligger i sakens natur att villkor om faktisk användning kommer att förenas med en tidsfrist under vilken utbyggnaden kan ske. Att tidsfristen då anges i de beslutade villkoren är ett grundläggande förvaltningsrättsligt krav.
Enligt punkt 1 ska samråd ske med berörda parter innan tillståndsvillkor meddelas. Detta krav bedöms vara uppfyllt genom reglerna om utrednings- ansvar, kommunikation och remiss till myndigheter och enskilda i 23, 25 och 26 §§ förvaltningslagen (2017:900). Redan i dag anordnas olika slags samråd med berörda parter inför fastställandet av tillståndsvillkor i sam- band med tillståndsgivning. Det framgår då vilka villkor som är aktuella.
Villkor som får knytas till tillstånd att använda radiosändare
Av artikel 13.1 i EU-direktivet följer att nyttjanderätter till radiofrekvenser endast får omfattas av vissa villkor. En uttömmande uppräkning av dessa villkor finns i avsnitt D i bilaga 1 till direktivet. Uppräkningen omfattar villkor om
144
– skyldighet att tillhandahålla en tjänst eller använda en typ av teknik, vilket kan innefatta krav på täckning och tjänstekvalitet,
– faktiskt och effektivt utnyttjande av radiofrekvenser, – längsta giltighetstid,
– överlåtelse eller uthyrning av tillstånd samt villkor för överlåtelse, – avgifter för tillstånd,
– åtaganden som gjorts av en tillståndshavare inom ramen för ett tillstånds- förfarande,
– skyldigheter att lägga samman eller dela radiofrekvenser eller att ge andra användare tillträde till frekvenser,
– skyldigheter enligt internationella avtal om frekvensanvändning, och – skyldigheter som avser frekvensanvändning i experimentsyfte. Det är endast möjligheten att införa villkor om att lägga samman eller dela radiofrekvenser som är ny. I övrigt motsvarar regleringen i sak artikel 6 och avsnitt C i bilaga 1 till auktorisationsdirektivet.
Direktivet anger endast vilka villkor som medlemsstaterna får ställa upp. Det finns ingen skyldighet att utnyttja alla dessa möjligheter. Alla nyttjande- rätter behöver inte heller nödvändigtvis innehålla villkor av alla slag. De vill- kor som ställs upp ska säkerställa en ändamålsenlig och effektiv frekvens- användning. Vilka villkor som ska gälla för ett visst tillstånd måste därför bedömas utifrån vad som är motiverat och proportionellt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Av artikel 13.4 följer att tillstånd att använda radiosändare inte får upp- repa de villkor som gäller för den allmänna auktorisationen.
Enligt 3 kap. 11 § första stycket LEK får tillstånd att använda radiosändare förenas med villkor om
1. det frekvensutrymme som tillståndet avser,
2. vilken eller vilka elektroniska kommunikationstjänster eller slag av elektroniska kommunikationsnät eller tekniker som tillståndet avser,
3. täckning och utbyggnad inom landet, 4. det geografiska område som tillståndet avser,
5. skyldighet för sökanden att dela frekvensutrymme med annan, 6. sådant som i enlighet med beslut om en harmoniserad användning av radiofrekvenser ska uppställas som villkor när den som ska tilldelas radio- frekvens har utsetts i enlighet med internationella avtal eller bestämmelser antagna med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
7. skyldigheter som följer av tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av frekvenser,
8. åtaganden som har gjorts i samband med beviljande av tillstånd efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan, samt
9. tekniska krav och annat som krävs för att säkerställa ett faktiskt och effektivt frekvensutnyttjande.
Enligt 3 kap. 11 a § LEK får ett tillstånd att använda en viss radiosändare även förenas med villkor om
1. antennens och i övrigt radiosändarens beskaffenhet,
2. det geografiska område där en mobil radiosändare får användas, 3. var antennen till en fast radiosändare ska vara belägen, samt 4. kompetenskrav för den som ska handha radioanläggningen.
Av 3 kap. 4 § LEK följer att föreskrifter om undantag från tillståndsplikt får förenas med villkor om att den radioanläggning där sändaren ingår ska
145 uppfylla bestämda tekniska krav samt i övrigt sådana villkor som anges i
11 § första stycket 1–7 och 9 samt 11 a § 1, 2 och 4.
De angivna bestämmelserna genomför artikel 6 och avsnitt C i bilaga 1 till auktorisationsdirektivet (se prop. 2002/03:110 s. 146 f. och prop. 2009/10:193 s. 60 f.).
När det gäller den nya punkten om villkor om att lägga samman eller dela radiofrekvenser eller att ge andra användare tillträde till frekvenser, kan detta sägas vara en specificering av möjligheten att ställa villkor för att garan- tera en effektiv frekvensanvändning. Av 3 kap. 11 § första stycket 5 LEK följer att ett tillstånd att använda radiosändare får förenas med villkor om skyldighet för sökanden att dela frekvensutrymme med annan.
Bestämmelserna i 3 kap. 4 §, 11 § första stycket 1–5 och 7–9 och 11 a §§ LEK bedöms vara förenliga med artikel 13.1 och 13.4 i EU-direktivet och bör föras över till den nya lagen.
Villkor för att underlätta delad användning
Enligt EU-direktivet ska medlemsstaterna främja delad användning av radio- frekvenser. Med delad användning avses att två eller flera aktörer använder samma frekvensband enligt fastställda kriterier eller planer. Av artikel 46.2 följer att beslut som syftar till att åstadkomma delad användning ska ange tydliga villkor för användningen. Villkoren ska underlätta en effektiv an- vändning av radiofrekvenser, konkurrens och innovation. PTS beslut om tillstånd och föreskrifter om undantag från tillståndsplikt får enligt 3 kap. 4 § och 11 § första stycket 5 förenas med villkor om delad användning. Ovan föreslås att dessa bestämmelser ska föras över till den nya lagen. Det bedöms inte behövas några ytterligare åtgärder för att genomföra artikel 46.2.
Vissa särskilda villkor
Enligt artikel 47.2 i EU-direktivet ska behöriga myndigheter kunna utforma tillståndsvillkor som erbjuder tillståndshavare vissa särskilda möjligheter, i syfte att uppnå mål om effektiv frekvensanvändning eller förbättrad täck- ning. Detta kan avse att tillståndshavare ska dela radiofrekvenser eller passiv eller aktiv infrastruktur som är beroende av radiofrekvenser, ingå kommer- siella roamingavtal eller gemensamt bygga upp infrastruktur för tillhanda- hållande av radiobaserade nät eller tjänster. Vidare anges i artikel 52.2 första stycket a bl.a. att det i berättigade fall får införas villkor om tillhanda- hållande av tillträde i grossistledet eller nationell eller regional roaming.
Gemensamt för sådana tillståndsvillkor är att de på olika sätt innebär skyldigheter för tillståndshavaren som avser att främja konkurrensen och slutanvändares tillgång till tjänster. Villkor av detta slag kan normalt antas vara betungande för tillståndshavaren, eftersom de minskar möjligheterna att dra fördel av den ensamrätt till frekvensutrymme som ett tillstånd kan innebära.
Av 3 kap. 11 § första stycket 5 LEK följer att tillståndsvillkor kan avse skyldighet för tillståndshavaren att dela frekvensutrymme med annan. I första stycket 8 och 9 anges vidare att tillståndsvillkor kan avse åtaganden som har gjorts i samband med beviljande av tillstånd genom ett urvalsför- farande samt tekniska krav och annat som krävs för att säkerställa ett fak- tiskt och effektivt frekvensutnyttjande. Med stöd av dessa bestämmelser finns det vida möjligheter att fastställa de villkor som kan behövas för att
146
främja slutkundernas intresse av prisvärda trådlösa tjänster och god täck- ning. Det är inte uteslutet att tillståndsvillkor av det slag som anges i artikel 47.2 och 52.2 första stycket a i EU-direktivet skulle kunna föreskrivas om det är motiverat och lämpligt i ett enskilt fall. Någon praxis på området finns dock inte. Med tanke på sådana villkors ingripande karaktär för tillstånds- havaren måste det göras en noggrann proportionalitetsbedömning vid infö- randet av dem. Det bedöms bara kunna komma i fråga om högst avsevärda problem uppstått på marknaden. Mot bakgrund av den hittills mycket positiva utvecklingen på de svenska marknaderna för mobiltelefoni och mobilt bredband torde det i praktiken sällan bli fråga om att vidta denna typ av åt- gärder.
Ovan föreslås att 3 kap. 11 § första stycket 5, 8 och 9 LEK ska föras över till den nya lagen. Det bedöms inte behövas några ytterligare åtgärder för att genomföra artikel 47.2 och 52.2 första stycket a.
12.4.2 Villkor vid internationell harmonisering av
tilldelning av radiofrekvenser
Förslag: Tillstånd att använda radiosändare i ett frekvensutrymme för vilket radioanvändningen har harmoniserats i enlighet med internationella avtal som Sverige har anslutit sig till, eller med bestämmelser som har antagits med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, ska förenas med de villkor som följer av avtalet eller bestämmelserna, om inte tillstånd beviljas för annan användning än på de harmoniserade villkoren.
Skälen för förslaget: Som angetts i avsnitt 12.3.1 regleras internationell harmonisering av tilldelning av radiofrekvenser i artikel 36 i EU-direktivet, som i sak motsvarar artikel 8 i auktorisationsdirektivet. Bestämmelserna tar sikte på två olika fall av internationell harmonisering av tilldelning av radiofrekvenser (se prop. 2002/03:110 s. 137 f., 149 f., 364 och 370).
Det ena fallet är att harmoniserade villkor för tilldelning av radiofrekvenser bestäms, t.ex. med stöd av radiospektrumbeslutet. Tillståndsgivningen sker då nationellt. För detta fall anges i 3 kap. 11 § första stycket 6 LEK att ett tillstånd får förenas med villkor om sådant som i enlighet med beslut om en harmoniserad användning av radiofrekvenser ska uppställas som villkor när den som ska tilldelas radiofrekvens har utsetts i enlighet med inter- nationella avtal eller bestämmelser antagna med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. När användningen av radiofrekvenser har harmoniserats på detta sätt ska tillstånd förenas med villkor i enlighet med beslutet. Eftersom EU-regleringen är oförändrad i sak bör 3 kap. 11 § första stycket 6 LEK föras över till den nya lagen, dock med den ändringen att det uttryckligen bör anges att villkor ska beslutas i enlighet med har- moniseringsbeslutet. I och med att det är fråga om en skyldighet att besluta denna typ av villkor bör bestämmelsen placeras i en egen paragraf.
I vissa fall kan tillstånd meddelas för annan användning än den som följer av harmoniseringsåtgärden, se avsnitt 12.3.3. I sådana fall ska natur- ligtvis tillståndsvillkoren inte utformas i enlighet med de harmoniserade vill koren. Detta bör framgå av lagen.
147 Det andra sättet är att även de företag som ska få tillgång till radiofrekvenser
utses enligt ett helt harmoniserat förfarande i enlighet med internationella avtal eller EU-rättsliga bestämmelser. Avsikten är då att uppnå en s.k. one stop shop, där företag kan tilldelas frekvensutrymme direkt på internationell nivå, utan att tillstånd behöver sökas i flera olika stater. Denna situation behandlas i avsnitt 12.3.1.
12.4.3 Villkor som inte är teknik- och tjänsteneutrala
Förslag: Möjligheterna att göra undantag från principerna om teknik- och tjänsteneutralitet och om samråd inför sådana beslut ska föras över till den nya lagen.
Bedömning: Minst vart femte år bör det göras en översyn av behovet av dessa undantagsmöjligheter.
Skälen för förslaget och bedömningen
Undantag från principerna om teknik- och tjänsteneutralitet
I artikel 45.4 och 45.5 i EU-direktivet slås det fast att principen ska vara att i frekvensutrymmen som är avsedda för tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster ska alla former av teknik få användas för tillhanda- hållande av nät och tjänster. Principerna om teknik- och tjänsteneutralitet har dock inte fått fullt genomslag. Det är av olika skäl nödvändigt att göra vissa avsteg från dem.
Enligt punkt 4 får det införas proportionella och icke-diskriminerande undantag från principen om teknikneutralitet när det är nödvändigt för att undvika skadlig störning, skydda folkhälsan mot elektromagnetiska fält, säkerställa tjänsternas tekniska kvalitet, säkerställa maximalt gemensamt utnyttjande av radiofrekvenser, garantera en effektiv frekvensanvändning eller säkerställa mål av allmänt intresse, såsom säkerhet för människors liv, främjande av social eller regional sammanhållning, undvikande av in- effektivt utnyttjande av radiofrekvenser eller främjande av kulturell och språklig mångfald och mediemångfald, t.ex. genom tillhandahållande av ljudradio- och tv-tjänster.
Enligt punkt 5 får det införas proportionella och icke-diskriminerande begränsningar av vilka slag av elektroniska kommunikationstjänster som ska tillhandahållas. En åtgärd som kräver att en viss elektronisk kommunika- tionstjänst ska tillhandahållas ska vara motiverad med hänsyn till att säker- ställa ett mål av allmänt intresse, såsom säkerhet för människors liv, främ- jande av social eller regional sammanhållning, undvikande av ineffektivt utnyttjande av radiofrekvenser eller främjande av kulturell och språklig mångfald och mediemångfald, t.ex. genom tillhandahållande av ljudradio- och tv-tjänster. En åtgärd som förbjuder att någon annan elektronisk kom- munikationstjänst tillhandahålls i ett visst frekvensutrymme får endast in- föras när det är motiverat för att säkerställa tjänster för säkerhet för människors liv. I undantagsfall får en sådan åtgärd också utvidgas i syfte att uppfylla andra mål av allmänt intresse.
Artikel 45.4 och 45.5 i EU-direktivet motsvarar i sak artikel 9.3 och 9.4 i ramdirektivet. Direktivsregleringen innebär att medlemsstaterna får införa vissa begränsningar men inte är skyldiga att göra det. Det har bedömts vara
148
nödvändigt att möjliggöra vissa begränsningar (se prop. 2010/11:115 s. 58 f. och 158 f.). I 3 kap. 11 § andra och tredje styckena LEK anges att villkor som innebär en begränsning av vilka elektroniska kommunikationstjänster eller vilka tekniker som får användas, endast får meddelas om det krävs för att
1. undvika skadlig störning,
2. säkerställa ett effektivt frekvensutnyttjande, 3. skydda människors liv eller hälsa,
4. tillgodose det allmännas intresse av att vissa elektroniska kommunika- tionstjänster finns tillgängliga i vissa delar av landet, eller
5. tillgodose det allmännas intresse av att främja tillhandahållandet av radio- och tv-tjänster för vilka tillstånd meddelats enligt annan lag.
Villkor som innebär att endast en viss elektronisk kommunikationstjänst får tillhandahållas, får meddelas endast om det krävs för att säkerställa verksamhet som bedrivs i syfte att skydda människors liv eller hälsa, eller om det annars finns synnerliga skäl för det med hänsyn till ett allmänt intresse. Det har inte framkommit några skäl att införa ytterligare möjligheter till undantag från principerna om teknik- och tjänsteneutralitet. Eftersom den nya direktivsregleringen är oförändrad i sak bör därför bestämmelserna i 3 kap. 11 § andra och tredje styckena LEK föras över till den nya lagen.
Enligt 8 kap. 10 § första stycket 3 LEK ska berörda parter ges tillfälle att inom skälig tid yttra sig över förslag till beslut att införa icke teknik- och tjänsteneutrala villkor. Bestämmelsen bör föras över till den nya lagen med det tillägget att det bör anges att skälig tidsfrist ska vara minst 30 dagar om det inte finns särskilda skäl mot det, jfr artikel 23 i EU-direktivet och avsnitt 12.3.3 och 12.3.5.
Översyn av undantagsmöjligheter
I artikel 45.6 i EU-direktivet anges att medlemsstaterna regelbundet ska se över behovet av de begränsningar som införts och offentliggöra resultatet av dessa översyner. Sådana översyner bör lämpligen göras vart femte år. Detta bör regleras i förordning.
I artikel 45.7 i EU-direktivet anges att begränsningar som fastställts före den 25 maj 2011 ska uppfylla kraven i punkterna 4 och 5 senast när direktivet träder i kraft. Om det skulle förekomma att villkor i något nu gällande, äldre tillstånd att använda radiosändare fortfarande inte uppfyller vad som anges i artikel 45.4 och 45.5, är det enligt 7 kap. 6 § första stycket 3 LEK möjligt att omedelbart återkalla tillståndet eller ändra tillståndsvillkoren. Den be- stämmelsen förs över till den nya lagen, se avsnitt 20.4. Någon annan åt- gärd för att genomföra artikel 45.7 bedöms inte behövas.