Förslag: Statliga myndigheter, kommuner och landsting ska på rättvisa och rimliga villkor på begäran av en operatör medge tillträde till byggna- der, anläggningar och föremål som är tekniskt lämpliga för att montera trådlösa accesspunkter med kort räckvidd på eller som behövs för att ansluta sådana accesspunkter till ett stamnät. Det åligger den som medger tillträde att söka sådana tillstånd som krävs för att tillträdet ska kunna realiseras och som operatören själv inte kan söka. En begäran om till- träde får avslås om tillträdet inte är rimligt med hänsyn till
166
1. den fysiska infrastrukturens tekniska lämplighet för det avsedda till- trädet,
2. brist på utrymme i den fysiska infrastrukturen, 3. personlig säkerhet och folkhälsa,
4. risk för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller Sveriges säker- het i övrigt,
5. risk för att andra tjänster som infrastrukturen används för störs, eller 6. andra liknande omständigheter.
Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa myndigheter ska vara undantagna från skyldigheten att medge tillträde.
En begäran om tillträde ska vara skriftlig och innehålla en tidsplan för anläggandet eller utbyggnaden av trådlösa accesspunkter med kort räck- vidd eller anslutningar till stamnät i de delar som är relevanta för tillträdet. Den som tagit emot en begäran om tillträde ska senast två månader från mottagandet av en fullständig begäran skriftligen meddela operatören om begäran medges eller inte. Meddelandet ska innehålla villkoren för till- träde eller de omständigheter som det hänvisas till för att avslå begäran.
Uttrycket trådlösa accesspunkter med kort räckvidd ska definieras i lagen.
Lagen om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät ska inte tillämpas i fråga om tillträde till byggnader, anläggningar och föremål som är tekniskt lämpliga för att sätta upp trådlösa accesspunkter med kort räckvidd på eller som behövs för att ansluta sådana accesspunkter till ett stamnät, om bredbandsutbyggaren har rätt till sådant tillträde enligt den nya lagen.
Skälen för förslaget
Enligt artikel 57.4 i EU-direktivet ska operatörer få tillträde till all fysisk infrastruktur som förvaltas av nationella, regionala eller lokala offentliga myndigheter och som är tekniskt lämplig för att montera trådlösa access- punkter på eller som behövs för att sådana accesspunkter ska kunna förbindas med ett stamnät. Sådan infrastruktur kan vara väg- och gatuutrustning som lyktstolpar, trafikmärken, trafikljus, annonspelare, buss- och spårvagns- hållplatser och tunnelbanestationer. Myndigheterna ska tillgodose varje rimlig begäran om tillträde enligt rättvisa, skäliga, transparenta och icke-diskrimi- nerande villkor. Medlemsstaterna ska i relevanta fall tillämpa de förfaran- den som antagits i enlighet med utbyggnadsdirektivet.
Statliga myndigheter, kommuner och landsting ska ge operatörer tillträde till fysisk infrastruktur
Artikel 57.4 syftar till att operatörer ska kunna få tillträde till fysisk infra- struktur som ägs av offentliga aktörer för att montera små trådlösa access- punkter. Detta kan underlätta utbyggnaden av ett stort antal accesspunkter för bl.a. 5G-system i högre frekvensband. Regleringen kompletterar de möjligheter till tillträde till fysisk infrastruktur som finns enligt utbyggnads- lagen genom att infrastrukturen inte behöver ingå i ett bredbandsnät eller ägas eller användas av en nätinnehavare.
167 Bestämmelser om tillträde enligt artikel 57.4 bör tas in i den nya lagen. Vad
som avses med trådlösa accesspunkter med kort räckvidd redovisas i före- gående avsnitt. I den nya lagen bör det tas in en definition av detta uttryck som överensstämmer med direktivet.
Artikel 57.4 är översiktligt formulerad och lämnar detaljerna i genom- förandet till medlemsstaterna. Det finns en hänvisning till förfarandena i utbyggnadsdirektivet, utan att det anges vilka av de olika förfarandena i det direktivet som avses.
Utbyggnadsdirektivet har i huvudsak genomförts genom utbyggnadslagen. Enligt 2 kap. utbyggnadslagen får en bredbandsutbyggare begära tillträde till en nätinnehavares fysiska infrastruktur. Med fysisk infrastruktur avses där passiva nätdelar som är avsedda att rymma andra nätdelar utan att själva bli aktiva, bl.a. kanalisationer, master, kopplingsskåp, byggnader, torn och stolpar. I första hand ska nätinnehavaren bedöma om en begäran om till- träde är rimlig. Det anges i lagen vad som ska beaktas vid den bedömningen. Om nätinnehavaren anser att begäran är rimlig ska denne inom vissa tids- gränser föreslå rättvisa och rimliga villkor för tillträdet. Om bredbandsut- byggaren inte godtar nätinnehavarens bedömning kan tvisten hänskjutas till en tvistlösningsmyndighet för prövning.
Genomförandet av artikel 57.4 i EU-direktivet bedöms i huvudsak kunna utgå från 2 kap. utbyggnadslagen. Det bör anges i den nya lagen att det till- träde som operatörer ska medges enligt artikel 57.4 ska lämnas på begäran.
Den fysiska infrastruktur som kan bli föremål för begäran om tillträde omfattar dels sådan infrastruktur som tekniskt lämpar sig för att montera trådlösa accesspunkter på, dels sådan infrastruktur som behövs för att access- punkter ska kunna anslutas till ett stamnät. I direktivet anges som exempel väg- och gatuutrustning samt buss- och spårvagnshållplatser och tunnel- banestationer. Eftersom accesspunkter är små och lätta kan de monteras på många slags anläggningar i utom- och inomhusmiljö. En begäran om till- träde kan därmed komma att avse en mycket stor mängd byggnader och anläggningar av högst varierande storlek. Det kan röra allt ifrån enkla stolpar eller pelare till hela byggnaders fasader. Uttrycket fysisk infrastruktur har inte definierats i EU-direktivet men det torde ha en vidare omfattning än motsvarande uttryck i utbyggnadsdirektivet. Mot den bakgrunden bör be- stämmelserna om tillträde i den nya lagen utformas så att begäran om till- träde ska avse byggnader, anläggningar och föremål som är tekniskt lämp- liga för att montera trådlösa accesspunkter på eller som behövs för att ansluta sådana accesspunkter till ett stamnät.
Den fysiska infrastrukturen ska enligt direktivet vara kontrollerad av nationella, regionala eller lokala offentliga myndigheter. Det framgår inte av direktivet vilka organ som avses med detta uttryck. Med myndighet i grundlagarnas mening förstås sådana organ som tillhör den offentligrätts- liga statliga och kommunala organisationen (se RÅ 2008 ref. 6). Lagen bör därför utformas så att skyldigheten att medge tillträde avgränsas till statliga myndigheter, kommuner och landsting. Tillträde kan därmed inte ges till byggnader eller anläggningar som ägs eller kontrolleras av t.ex. statligt eller kommunalt ägda företag. I och med att skyldigheten att medge tillträde endast gäller staten, kommuner och landsting aktualiseras inte heller frågor om egendomsskydd (jfr prop. 2015/16:73 s. 45 f.).
168
Indelningskommittén, som har haft i uppgift att föreslå en ny indelning av län och landsting, har i sitt slutbetänkande Myndighetsgemensam indel- ning – samverkan på regional nivå (SOU 2018:10) bl.a. föreslagit att be- teckningen för kommuner på regional nivå ska vara region. Lagändring- arna beträffande beteckning förslås träda i kraft den 1 januari 2020. För- slaget bereds i Regeringskansliet. Beteckningen för kommuner på regional nivå i den nya lagen kan därför behöva anpassas efter det.
I förarbetena till LEK anges att om det vilar på den som skyldigheten att medge tillträde riktar sig mot att söka tillstånd enligt annan lag, får skyldig- heten anses innefatta även en skyldighet att på saklig grund ansöka om nöd- vändiga tillstånd (se prop. 2002/03:110 s. 118). I förarbetena till utbyggnads- lagen anförde dock regeringen att det endast bör ankomma på den som medger tillträde att söka tillstånd om det är nödvändigt för att tillträdet ska kunna realiseras (se prop. 2015/16:73 s. 36). På inrådan av Lagrådet infördes där- för en bestämmelse i 2 kap. 1 § utbyggnadslagen om att det åligger en nätinnehavare att söka sådana tillstånd som krävs för att tillträdet ska kunna realiseras och som bredbandsutbyggaren inte själv kan söka. På motsvarande sätt bör det anges i den nya lagen att det åligger den som medger tillträde att söka sådana tillstånd som krävs för att tillträdet ska kunna realiseras och som operatören inte själv kan söka. Detta torde i praktiken endast komma i fråga när uppsättandet av trådlösa accesspunkter har gjorts bygglovspliktigt i detalj- plan eller områdesbestämmelser med stöd av 9 kap. 8 § första stycket 2 b PBL, på byggnader och andra anläggningar som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt och därför inte får förvanskas.
Direktivet kräver att varje rimlig begäran om tillträde ska tillgodoses. Det bör därför finnas möjlighet att avslå en begäran när det begärda tillträdet inte är rimligt. Bedömningen av vad som är rimligt måste göras utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. I likhet med vad som gäller enligt ut- byggnadslagen bör det i den nya lagen ges exempel på situationer när det kan vara befogat att avslå en begäran om tillträde. När det gäller dessa exempel bör ledning hämtas från 2 kap. 1 § utbyggnadslagen (se prop. 2015/16:73 s. 38 f.). På motsvarande sätt som anges där bör en statlig myndighet, kom- mun eller landsting få avslå en begäran om tillträde till byggnader, anlägg- ningar eller annan fysisk infrastruktur om begäran inte är rimlig med hänsyn till
1. den fysiska infrastrukturens tekniska lämplighet för det avsedda tillträdet, 2. brist på utrymme i den fysiska infrastrukturen,
3. personlig säkerhet och folkhälsa,
4. risk för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt,
5. risk för att andra tjänster som infrastrukturen används för störs, eller 6. andra liknande omständigheter.
Undantag från skyldigheten att medge tillträde
Vissa myndigheter bedriver sådan verksamhet att de bör vara helt undan- tagna från skyldigheten att medge tillträde. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket utbyggnadslagen omfattas Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, Försvarets materiel- verk och Fortifikationsverket inte av lagen och alltså inte heller av lagens
169 bestämmelser om skyldigheten att medge tillträde. I förarbetena anges att
det av säkerhetsskäl inte är lämpligt att dessa myndigheter t.ex. tvingas att motivera varför tillträde till infrastruktur eller samordning inte kan medges eller att de blir part i ett tvistlösningsförfarande (se prop. 2015/16:73 s. 32 f.). Utbyggnadslagens skyldighet om tillträde gäller dock endast nätinne- havare, vilket de i utbyggnadslagen uppräknade myndigheterna anses kunna vara, medan EU-direktivet och det nu aktuella lagförslaget omfattar samtliga statliga myndigheter, utöver kommuner och landsting. Det finns därför an- ledning att bredda undantaget till att omfatta även andra myndigheter vars verksamhet avser Sveriges säkerhet och där det är olämpligt att införa en skyldighet att medge tillträde. Vilka myndigheter som bör omfattas av undan- taget bör bestämmas av regeringen i förordning. Se även avsnitt 20.6.
Förfarandet
Eftersom skyldigheten att ge tillträde är begränsad till statliga myndigheter, kommuner och landsting kommer förvaltningslagen (2017:900) att gälla när en operatör begär tillträde. Det innebär bl.a. att en begäran om tillträde ska innehålla en beskrivning av det tillträde som begärs samt de omständig- heter som ligger till grund för begäran, se 19 § andra stycket i den lagen. Om en ansökan inte innehåller de uppgifter som behövs för att kunna bedöma tillträdets rimlighet kan myndigheten begära att operatören ska komplettera sin ansökan. Av tydlighetsskäl bör det dock särskilt anges i den nya lagen att operatören i en begäran om tillträde ska ange en tidsplan för anläggandet eller utbyggnaden av de accesspunkter och anslutningar som är relevanta för tillträdet (jfr 2 kap. 2 § utbyggnadslagen och prop. 2015/16:73 s. 41).
Enligt 2 kap. 3 § utbyggnadslagen ska en nätinnehavare senast två månader från mottagandet av en fullständig begäran om tillträde skriftligen meddela om en begäran medges eller avslås. Meddelandet ska innehålla nätinneha- varens villkor för tillträde eller de omständigheter som nätinnehavaren hän- visar till för att avslå begäran.
Det är angeläget att den som begär tillträde snabbt kan få besked om huru- vida tillträde medges eller inte. På motsvarande sätt som gäller enligt ut- byggnadslagen bör det i den nya lagen anges att ett skriftligt besked ska lämnas senast två månader från mottagandet av en fullständig ansökan och beskedet innehålla villkoren för tillträde eller de omständigheter som myn- digheten hänvisar till för att avslå ansökan.
Avsikten är att parterna ska träffa en överenskommelse om villkoren för tillträdet. Om någon överenskommelse om tillträde inte kan nås har var och en av parterna möjlighet att begära att tillsynsmyndigheten ska lösa tvisten, se vidare avsnitt 20.6. Tillsynsmyndighetens skyldighet att i vissa fall höra Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Säkerhetspolisen behandlas i avsnitt 20.6.
Rättvisa och rimliga villkor för tillträdet
Enligt artikel 57.4 i EU-direktivet ska villkoren för tillträdet vara rättvisa, skäliga, transparenta och icke-diskriminerande.
Av 5 § förvaltningslagen följer att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk. Därigenom säkerställs att villkoren för tillträde kommer att uppfylla kraven på transparens och icke-diskriminering.
170
Övriga krav på villkoren bör framgå av den nya lagen. I EU-direktivet anges att villkoren ska vara rättvisa och skäliga, jfr ”fair” och ”reasonable” i den engelska språkversionen. Uttrycket ”fair and reasonable” används också i den engelska språkversionen av artikel 3.2 i utbyggnadsdirektivet som behandlar villkoren, inklusive prisvillkor, för tillträde till fysisk infra- struktur. I den svenska språkversionen av det direktivet används uttrycket ”rättvisa och rimliga”. Det anges också i 2 kap. 1 § utbyggnadslagen att tillträde ska ske på rättvisa och rimliga villkor. Det bedöms därför lämpligt att även i den nya lagen ange att tillträde ska ske på rättvisa och rimliga villkor. Vad detta innebär i praktiken måste avgöras i varje enskilt fall. Det kan förutses att meningsskiljaktigheter främst kommer att uppstå i fråga om villkor om ersättning för tillträdet som myndigheten vill ha av operatören. I förarbetena till utbyggnadslagen (prop. 2015/16:73 s. 37) konstaterades att det kunde framstå som otydligt vad en rättvis och rimlig ersättning inne- bär. Det ansågs inte möjligt att på förhand uttala exakt vad sådan ersättning bör omfatta, särskilt mot bakgrund av att vad som är en rättvis och rimlig ersättning kan variera beroende på typ av fysisk infrastruktur och vilken bransch som nätinnehavaren verkar i. Det bedömdes att nätinnehavaren i vart fall alltid skulle ha en realistisk möjlighet att täcka sina kostnader. Regeringen uttalade att med kostnader i detta sammanhang borde avses uppskattade kostnader för tillträdet, inklusive kostnader för att söka lednings- rätt eller andra liknande processkostnader och ökade kostnader för drift och underhåll. Det kunder t.ex. handla om elkraft, kyla, olika typer av kontroller, extra utrustning, nödvändig anpassning av infrastrukturen och säkerhets- åtgärder. En viss schablonisering ansågs kunna bli nödvändig mot bakgrund av att inte alla kostnader kan vara kända på förhand. Ersättningen bör där- emot inte utgå för uppenbart onödiga eller överdrivna kostnader. Kostna- derna borde alltså vara relevanta i förhållande till det begärda tillträdet. Regeringen anförde vidare att även tillträdets inverkan på nätinnehavarens affärsplaner och investeringar borde beaktas när ersättningsnivån fastställs. Ett visst påslag utöver kostnaderna ansågs normalt vara rättvist och rimligt. Meningen var inte att prissättningen ska motverka investeringar i infra- strukturen.
Dessa uttalanden bör kunna ge ledning även för hur bedömningen av en rättvis och rimlig ersättning kan göras när det gäller tillträde för att sätta upp trådlösa accesspunkter eller för att ansluta sådana accesspunkter till ett stamnät. Ersättningen ska alltså täcka alla förutsebara och relevanta kost- nader som uppstår för sådant tillträde. Förutom de statliga affärsdrivande verken har myndigheter inte till syfte att gå med vinst i sin verksamhet. När det, som i detta fall, kan vara fråga om upplåtelse av fast egendom, bör det dock i en rättvis och rimlig ersättning kunna räknas in även en post motsvarande rimlig avkastning på investerat kapital. Detta motverkar mark- nadsstörningar som kan uppkomma om reglerat tillträde till myndigheters fysiska infrastruktur skulle bli avsevärt billigare än affärsmässiga uppgö- relser om tillgång till privat ägda byggnader och anläggningar.
Enligt artikel 57.5 i EU-direktivet ska ibruktagandet av trådlösa access- punkter med kort räckvidd inte omfattas av avgifter utöver administrativa avgifter enligt artikel 16, utan att det påverkar tillämpningen av några affärs- mässiga avtal. Bestämmelsen bedöms inte hindra att myndigheter tillgodogör sig en skälig och rättvis ersättning för det tillträde som ges. Däremot får inte operatörer åläggas att betala andra avgifter än administrativa avgifter. Några
171 sådana andra avgifter föreslås inte i den nya lagen. Det bedöms därför inte
behövas några åtgärder för att genomföra artikel 57.5.
Förhållandet till utbyggnadslagen
Det kan förekomma att en myndighet också är en nätinnehavare enligt ut- byggnadslagen. En operatör som är en bredbandsutbyggare enligt den lagen, och som vill ha tillträde till viss fysisk infrastruktur för att montera trådlösa accesspunkter eller för att ansluta sådana accesspunkter till ett stamnät, skulle därmed i princip kunna välja mellan att begära tillträde enligt den nya lagen eller enligt utbyggnadslagen.
Enligt skäl 140 i EU-direktivet är avsikten att tillträde enligt artikel 57 ska komplettera utbyggnadsdirektivets bestämmelser. Vidare följer av ar- tikel 1.4 i utbyggnadsdirektivet jämfört med artikel 125 i EU-direktivet att den nya lagen ska ha företräde framför utbyggnadslagen. I 2 kap. 1 § andra stycket utbyggnadslagen anges att paragrafen är subsidiär i förhållande till vissa bestämmelser i LEK. Det bör anges i bestämmelsen att paragrafen är subsidiär även till möjligheten i den nya lagen att begära tillträde till fysisk infrastruktur för att sätta upp accesspunkter.
Central informationspunkt
Enligt artikel 57.4 i EU-direktivet ska en rimlig begäran om tillträde till- godoses enligt rättvisa, skäliga, transparenta och icke-diskriminerande villkor ”som ska medge insyn via en central informationspunkt”. Den svenska språk- versionen har fått en svårtillgänglig utformning. I den engelska versionen används i stället uttrycket ”which shall be made public at a single information point”. Det som avses är således att villkoren ska offentliggöras.
Direktivet kan tolkas så att myndigheterna ska ange de villkor som tillämpas för tillträdet öppet i en central informationstjänst. Det är dock inte uppenbart hur det ska gå till. Det är upp till operatörerna att ansöka om tillträde. De villkor som ska tillämpas kan skilja sig väsentligt åt bero- ende på situationen i det enskilda fallet, exempelvis vilken slags byggnad eller anläggning som begäran om tillträde avser. Rimligen är det i första hand operatörerna som kommer att vilja ge förslag till hur tillträdet praktiskt ska gå till. Vidare är det svårt att se att myndigheterna skulle kunna förutse vilka villkor som ska gälla för varje tänkbart tillträdesfall. De besked om tillträde som lämnas blir allmänna handlingar och kommer därmed i regel att vara offentliga. Mot den bakgrunden bedöms det mest lämpligt att inte i lagen ta in en särskild bestämmelse som genomför direktivets krav på offent- liggörande av villkor för tillträde. I stället bör en myndighet ges i uppdrag att kartlägga vilka villkor som tillämpats när myndigheter har medgett tillträde för accesspunkter. Sådana kartläggningar bör regelbundet kunna publiceras i rapportform eller på en särskild hemsida. Ett sådant uppdrag kan ges när bestämmelserna har tillämpats en tid, så att det går att överblicka tillämpningen av reglerna och vilket behov som kan finnas av ytterligare åtgärder för öppenhet om villkor för tillträdet.
172