Förutom svårigheten att predicera utfallet av en regel utifrån enbart den information som regeltexten innefattar, utmaningen i att dels hantera vi-llkors- och tolkningsramar i regelsättande och regelföljandesammanhang, dels hantera möjliga kunskapsanspråk och etiska värden, finns ytterligare utmaningar som måste hanteras när regeln är en standard. Villkors- och tolkningsramar, kunskap, etiska värden kan inte fastslås av ett auktoritativt centrum. Någon absolut kontroll över villkors- och tolkningsramar, kuns-kapsanspråk och etik kan regelsättaren aldrig ha. Även personer med ex-pertkunskap eller dokument som bedömts som trovärdiga kan ifrågasättas. Den formella sanktionsmöjligheten som kan minska oklarheten i regelföl-jandet, det vi ytterst kan förstå som våld, saknas också för detta.
Ytterligare en komplikation är hur eventuella konkurrerande regler ska hanteras och/eller om det finns faktorer som gör vissa regler och/eller re-gelsättare ogiltiga. Ska en viss regel, eller i det här fallet standarder, följas på ett visst sätt, kanske någon annan regel måste brytas. Alternativt kan en högre logik (regelhierarki) behöva etableras (Sahlin-Andersson och Öster-gren 1998:158, Brunsson och Jacobsson 1998a) eller någonting utanför det inomorganisatoriska systemet av regler (till exempel ett lands rättssystem) avgöra vad som borde göras i förhållande till en viss regel eller inte. I och med att en standard saknar ett givet auktoritativt centrum ger oklarheten, ofullständigheten och osäkerheten i vilken tolkningsram som gäller, ytterli-gare utrymme för variation. Att den som vill styra med standarder inte kan styra regelföljandet genom sanktionsmöjligheten ens inom den egna orga-nisationen, gör att det finns en än större risk för att standarderna inte följs på det sätt regelsättaren tänkt sig. Vad exakt som är det rätta sättet att följa en standard på eller inte blir oklart, som Brunsson uttryckt det:
Att följa standarder innebär […] att man försöker översätta en generellt formu-lerad regel till den egna situationen (Brunsson 1998a:167)
Frågan blir då: vad är ett försök att översätta eller följa en regel och vem kan avgöra när ett försök skett? Eftersom det finns ett betydande tolkning-sutrymme för vad det är att följa en standard aktualiseras frågan om också regelföljande och tillämpning kan skilja sig åt. Av diskussionen ovan blir det rimligt att beakta möjligheten att så är fallet om regeln ifråga är en standard. Att standarden som styrverktyg rymmer möjligheten att följas utan att tillämpas kan förstås som en extrem form av regelföljande, men är standar-den det styrmedel som valts och inget ytterligare kommer till, skulle detta kunna inträffa. Detta skulle kunna vara ett bekymmer för regelsättaren, om regelsättarens syfte med regeln är något speciellt. Risken finns att regelsät-tarens inflytande blir mer begränsat än vad denne kanske tänkt sig. Om det är så och om det är ett problem, är emellertid en empirisk fråga. Det behöver inte vara ett problem. Det är inte givet att regelsättaren anser att någon särskild tillämpning är nödvändig. Förändringsförsök kan vara en del i organisationens tradition, det hör kanske till att förändra organisationen då och då (Brunsson, Forssell, Winberg 1989).
En annan extrem form av tillämpning är att standarden i alla avseenden följs såsom regelsättaren tänkt sig. Detta kan förstås som att regelföljaren tillämpar standarden på det sätt regelsättaren tänkt sig. I det fallet blir föl-jande och tillämpning detsamma och regelsättare och regelföljare är helt eniga. Som vi sett ovan är detta emellertid inte helt lätt att åstadkomma. Det kanske kan vara så i vissa fall att det är möjligt för regelsättaren att de-finiera standarder och direktiv så precist att de kan tillämpas rakt av, men definitionsmässigt ser det inte ut att vara så. Det är inte heller säkert att ett sådant absolut regelföljande är önskvärt. Ett alltför bokstavligt eller strikt regelföljande kan till och med hindra en verksamhet att fungera effektivt (Law 2003). Alternativt finns kanske flera möjligheter att följa en viss stan-dard som alla i någon mån uppfyller regelsättarens syfte och förhoppningar eller på annat sätt bidrar till något som regelsättaren vill.
Förhållandet mellan regelföljande och tillämpning skiljer inte bara stan-darden från direktivet utan också från normen. Normer liknar direktiv på så sätt att regelföljande och tillämpning är detsamma. Det går inte att följa en
norm på ett privat sätt precis lika lite som det går att hävda en privat användning av språket. Trots avsaknaden av ett auktoritativt centrum, att normer är frivilliga att följa, är de starka och styrkan i dem kan uttryckas som att de är:
… tvingande i betydelsen att det är svårt att bryta mot dem, och frivilliga i be-tydelsen att det verkar som om vi följer dem för att vi vill det och inte därför att vi utsätts för något yttre tryck (Brunsson och Jacobsson 1998a:15)
Ett empiriskt exempel på styrkan i en viss norm är att individer visats följa gruppens uppfattning, till och med när det finns starka skäl att inte hålla med, och fastän ett sådant avvikande inte skulle ge någon annan
konsek-vens än att avvika från gruppen i denna uppfattning (Asch 195628 ). Denna
karaktäristika hos normen ger å ena sidan subjektet en frihet att avstå från regelföljandet, å andra sidan ett starkt incitament att följa normen om det ses som viktigt av den enskilde att fortsätta höra till gruppen. Asplund kallar leken ett elementärt beteende (1987) och Jorup och Preisler 2001 har i sin analys av barns lek visat att tillhörigheten till gruppen i barns fria lek (det vill säga gruppen av barn som leker med varandra) baseras på en
intui-tiv förståelse av rådande leknormer29. Tillhörighet kan således ses som en
viktig mekanism för benägenheten att internalisera och följa normer, och givet att det är så består frivilligheten i den enskildes utrymme att definiera bort sig från gruppen genom att inte följa normen. Samtidigt är normen ett
28 Experimentet i fråga handlade om i vilken mån enskilda individer påverkas i sin perception av något, när en tillfälligt engagerad grupp av främlingar påstår sig se något uppenbart felaktigt. Resultatet visar att den enskilde kommer att svara i linje med den övriga gruppen. Studien visar därmed inte att det är perceptionen som påverkas. Finns någon eller några i gruppen som också ger ett korrekt svar, kommer försökspersonen istället sälla sig till denna minoritet. Den mest rimliga förklaringen är därför att försökspersonen inte vill avvika i sitt svar från gruppen (i den mån alla i gruppen uttrycker en viss uppfattning, även om den är felaktig) och att detta förhål-lande, att inte vilja avvika ens från en till synes tillfälligt sammansatt grupp av främlingar talar för att styrkan i en viss norm har med grupptillhörighet att göra.
29 Sett så bygger också leken på normer såtillvida att barns fria lek med varandra baseras på den leknorm som för tillfället råder mellan barnen, inte på ämnet för leken eller direktiv: ”För att en gemensam lek skall komma till stånd och utvecklas måste barnet anpassa sig till vissa sociala regler [enligt begreppsapparaten ovan motsvarande normer, Anna-Maria Lagrelius] samt de förväntningar som rollen kräver”… ”Reglerna i leken skiljer sig från andra regler i betydelsen att barnet underordnar sig reglerna för att få vara med och leka…” (Jorup och Preisler 2001:17).
regelslag som saknar en identifierbar regelsättare, vilket gör att de inte är ett för regelsättaren helt tillgängligt regelslag. Vad som kan vara mer möjligt är att knyta an standarden till lämpliga normer och föreställningar.
En andra utmaning för standarder är frivillighetsaspekten. Där direkti-vet gäller den tänkta regelföljaren bara genom att utfärdas har den som vill styra med standarder inte mandat att besluta om dess giltighet, och inte he-ller vilka som ska omfattas av den. Standarden kan visserligen riktas till en viss grupp eller organisation, men regelsättaren kan inte utifrån standarden enbart ensidigt bestämma vilka som ska följa den – den blir inte bindande bara för att den utfärdas (Brunsson och Jacobsson 1998a). Organisationer kan dessutom rymma flera olika idéer om vad organisationen är och bör göra, det kan finnas flera olika organisatoriska identiteter (Pratt och Fore-man 2000). Därmed finns risken att endast vissa grupper, personer eller delar av organisationen låter sig påverkas. Regelföljandet på individnivå kan också strida mot principer och värden som den presumtive regelföljaren personligen tycker är viktiga (Dworkin 1967, 1968). Den av regelsättaren föreslagna identiteten skiljer sig kanske från den identitet den presumtive regelföljaren känner igen sig i. Det kan därmed också finnas aspekter på vem jag är, som kan skapa variation. Den som vill använda standarder som styrverktyg blir beroende av att dem standarden riktar sig också tar den till sig och vill följa den:
Om en viss praktik skall ’uppstå’ på ett nytt ställe måste nog en aktör aktivt ha valt att börja handla på just detta nya sätt. (Brunsson 1998c: 163)
Att regelsättaren är beroende av regelföljarens frivilliga medverkan behöver emellertid inte vara något negativt. Argumentet att standarden är frivillig att följa kan göra den mer attraktiv, då frivillighet ofta ses som mer positivt än tvång. När Tamm-Hallström diskuterar standarden utifrån Webers auktori-tetsbegrepp är det bland annat den rationella-frivilliga aspekten som lyfts fram – att följandet av en standard antas ske baserat på förnuft och inte på tvång (Tamm Hallström 2000). Kan regelsättaren definiera dem standar-derna riktar sig till på ett attraktivt sätt skulle de presumtiva regelföljarna till och med vilja följa dem som en del i att stärka sin identitet (Brunsson och Jacobsson 1998b, 2000a).
Frivilligaspekten i standarden, att de regelföljare som så önskar kan upprätthålla sin identitet som autonoma och kapabla och betrodda att själva välja (Brunsson och Jacobsson 1998a, 2000a), kan därför vara extra viktigt för personer och grupper som i sina egna och andras ögon vill uppfattas som autonoma i förhållande till yttre styrning. Att en organisation har flera olika organisatoriska identiteter behöver inte heller vara ett problem utan kan till och med vara en fördel. Givet att en enhetlig organisatorisk identitet inte passar med regelsättarens predefinierade regelföljande jag är det kanske mer fördelaktigt att några följer standarderna än att ingen gör det.
Ovan har jag hävdat att det auktoritativa centrumets tolkningsföreträde, sanktionsmöjligheten, kan ses som en mekanism som gör det möjligt att forma utfallet av direktivet. Jag har också föreslagit tillhörighet som en me-kanism för hur normer följs, och följs på rätt sätt. Frågan är om det också finns mekanismer som är specifika för standarden? Den teoretiska diskus-sionen gör det inte möjligt att skapa starka hypoteser om mekanismer av det skälet att det inte är givet att standarderna har någon effekt. Likväl kan åtminstone tre områden där möjliga mekanismer borde kunna finnas här identifieras. Ett första område har med standardens oklara karaktär att göra då oklarhet är ett av standardens kännetecken. Eftersom ett auktoritativt centrum saknas är det rimligt att tänka sig mekanismer som triggar en re-gelföljare att dels ta sig an standarden på något sätt, dels skapa begriplighet, sammanhang och kanske också engagemang kring den (Goffman 1974/1986:345). Ytterligare en möjlig ingång har med frivilligheten att göra. I och med att standarden åtminstone formellt sett är frivillig att följa, borde det finnas mekanismer som gör att frivilligheten övergår i ett stabilt re-gelföljande av något slag.
Sammanfattning
Jag har argumenterat för att frågan om en standard haft effekten på ett spe-cifikt beteende, kräver noggranna empiriska studier och att regelföljande bör vara utgångspunkt för att förstå både om, och i så fall på vilket sätt, en viss standard haft effekt. Jag har vidare argumenterat för att regelföljande inte står i ett dikotomt förhållande till regelbrott och därför behöver analy-seras i egen rätt. Ett sätt att ta sig an frågan är att utgå från en modell för
hur regelföljande går till, som inte förklarar regelföljandet med dess kon-sekvenser, ett auktoritativt center eller lika gärna kan förklaras med något annat styrverktyg.
Den modell för regelföljande jag valt som grund för att ta mig an forskningsfrågan: om standarden haft effekt och i så fall genom vilka me-kanismer, är March och Olsens modell för regelföljande där följandet av en viss regel beskrivits som en process där regelföljaren ställts inför tre frågor som en regelföljare måste besvara: vem jag är, i vilken situation jag befinner sig i samt vad jag bör göra utifrån detta. Eftersom det finns flera möjliga jag, sätt att definiera en situation och därtill flera möjliga bör har jag argumenterat för nödvändigheten att komplettera March och Olsens modell med teori om hur jag, situation och bör skapas, vidmakthålls och förändras.
Med tanke på att frågan om jag, situation och bör rör sig i gränslandet mellan strukturer och individens egna avvägningar, har jag funnit det läm-pligt att kombinera March och Olsens modell med några begrepp från so-cialpsykologin där särskilt Ervin Goffman gjort sig känd för att ha identifie-rat och formuleidentifie-rat flera empiriskt baserade och analytiskt användbara begrepp. För kunna besvara forskningsfrågan och samtidigt kunna studera processen att följa en viss standard på ett systematiskt sätt, har jag funnit det Goffman definierat som villkorsramar och tolkningsramar, särskilt lo-vande, då dessa kan antas vara strukturer som utrustar standarden med både innehåll och riktning. Jag fann det också nödvändigt att beakta kuns-kapsargument i de empiriska studierna av processen från standard till be-teende, då tongivande regelteoretiker (egentligen filosofer), Wittgenstein och Searle, båda pekar på kunskapsaspekter i sina diskussioner av hur regler kan följas och följas på rätt sätt.
I fallet med att studera Läkemedelskommittéernas standarder fann jag det också nödvändigt att vara uppmärksam på etiska aspekter av bör, både med avseende på om, och i så fall vilket läkemedel, läkarna bör välja för oli-ka medicinsoli-ka problem då det dels ligger i läoli-karuppdragets dubbla natur att läkarens bör relaterar till såväl den medicinska fackkunskapen som läkarens personliga autonomi och ansvar i moralisk bemärkelse, gentemot patienten och gentemot staten.
Med standarder som handlingsföreskrifter i en komplex organisatorisk miljö, följer också möjligheten eller risken att frivilligheten i regelföljandet
samt avsaknaden av ett auktoritativt centrum med mandat att avgöra vad det rätta sättet att följa standarden öppnar upp för en paradox – att stan-darder är ett styrverktyg som skiljer sig från andra regelslag (direktiv och normer, se kapitel 1), då de potentiellt sett skulle kunna följas utan att tillämpas. Genom att utrusta standarden med lämpliga villkors- och tolkni-ngsramar, kunskapsargument och förse den med lämpliga etiska värden, borde visserligen en viss styrning av regelföljandet vara möjligt från re-gelsättarens sida. De tolkningsramar regelsättaren tar i anspråk kanske sku-lle backas upp av nya esku-ller förändrade villkorsramar, tilläggslagstiftning, nya administrativa rutiner och system eller ekonomiskt-administrativa tekniska system som begränsar antalet möjliga tolkningar i den miljö där standarden är tänkt att användas.
I vad mån detta sker och hur det i så fall tar sig i uttryck är empiriska frågor (om än med teoretiska implikationer för vad en standard är och gör). På samma sätt som forskningsfrågan: Om läkemedelskommittéernas stan-darder påverkat läkarnas beteende på önskat sätt och genom vilka mekani-smer, som har med standarderna att göra, som effekten uppnåtts, kräver empiriska studier för att kunna besvaras.