En avgiftsskyldighet med strikt ansvar

Förslag: Tillsynsmyndigheten får besluta att en köpare som har

tillämpat en otillbörlig handelsmetod som anges i den nya lagen ska betala en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften tillfaller staten. Sanktionsavgiften ska grundas på strikt ansvar. Sanktionsavgift får inte påföras i ringa fall.

Sanktionsavgifter har de senaste åren införts på en rad olika områden med EU-rättslig anknytning.24 _{Den övergripande lagstrukturen för}

sanktionsavgifterna ser liknande ut, trots att det rör sig om skilda rättsområden. Förslagen i dessa delar är i huvudsak utformade med bestämmelserna om sanktionsavgifter i 29–36 §§ lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster som förebilder.25 _{Lagen genomför det s.k. NIS-direktivet, ett}

direktiv om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem inom hela EU. Lagen innebär bland annat ett krav på vissa leverantörer av samhällsviktiga och digitala tjänster att vidta säkerhetsåtgärder. Enligt lagen ska en tillsynsmyndighet utöva tillsyn över att lagen följs och myndigheten ska bland annat kunna besluta om vitesföreläggande och sanktionsavgift mot den som inte följer lagens bestämmelser.

24 _{Se t.ex. 10 a–f §§ lagen (1994:1709) EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, 30} a–f §§ livsmedelslagen (2006:804), 7 kap. 11 § ff. lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster.

Ds 2019:19 Ingripanden och sanktioner

Ett system med sanktionsavgifter bygger i regel på strikt ansvar, dvs. att avgiften tas ut oberoende av om tillämpningen har varit uppsåtlig eller oaktsam. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktions- systemet. För att en konstruktion med strikt ansvar inte ska innebära några risker ur rättssäkerhetssynpunkt, bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet.26

Utredaren bedömer att denna förutsättning är uppfylld beträffande de relativt tydliga och preciserade förbud mot otillbörliga handelsmetoder som nu föreslås. De sanktionsavgifter som föreslås ska därför bygga på strikt ansvar. Detta behöver dock inte anges i lagtext.27

Förslaget innebär att en objektivt konstaterad tillämpning av en i lagen angiven otillbörlig handelsmetod ska kunna leda till sanktionsavgift. Bestämmelserna om sanktionsavgift ska dock inte vara obligatoriska, se avsnitt 10.5, och bör därför formuleras på så sätt att sanktionsavgift får tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda.

Sanktionsavgift får dock inte påföras i ringa fall. Ringa fall kan gälla situationer där överträdelsen framstår som bagatellartad eller försumbar, jfr 3 kap. 7 § första stycket 3 konkurrenslagen (2008:579). Detta innebär en nedre gräns för när sanktionsavgift kan påföras.

I övrigt saknas skäl att införa säkerhetsventiler i form av bestämmelser om jämkning och avgiftseftergift, eftersom det är möjligt för tillsynsmyndigheten att avstå från att besluta om sanktionsavgift. Det allmänna rättssäkerhetskravet får således anses tillgodosett genom förbudet mot sanktionsavgift i ringa fall och tillsynsmyndighetens möjligheter att avstå från att ingripa samt möjligheterna att anpassa sanktionsavgiftens storlek i det enskilda fallet. Frågor om kombination av vite och sanktionsavgifter hanteras närmare nedan i avsnitt 10.7.3.

Beslut om sanktionsavgift fattas normalt av en tillsynsmyndighet eller av en domstol efter ansökan från tillsynsmyndigheten. En utgångspunkt för bedömningen av om myndigheten ska få befogenhet att besluta om sanktionsavgift är de riktlinjer som 26 _{Jfr prop. 2017/18:165, s. 62 och prop. 2017/18:205 s. 70.}

Ingripanden och sanktioner Ds 2019:19

regeringen antagit om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas (prop. 1981/82:142 s. 25 och skr. 2009/10:79). Riktlinjerna är ett led i arbetet med att tillgodose rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. I riktlinjerna anges bl.a. att det i vissa fall är lämpligt att överlämna prövningen i fråga om avgiftsskyldighet till de allmänna domstolarna, främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns ett betydande utrymme för skönsmässiga bedömningar. I detta fall får tillsynsmyndigheten anses vara bäst lämpad att besluta om sanktionsavgift. Förbudsreglerna framstår som relativt tydliga och preciserade samt därmed relativt enkla att tillämpa, vilket är något som ofta framhålls i förarbetsuttalanden som skäl för att förvaltningsmyndigheter kan anses vara lämpade att fatta beslut i sådana ärenden.28 _{Utredarens förslag bygger vidare på strikt ansvar}

och att det saknas utrymme för större skönsmässiga bedömningar. Vidare kräver direktivet att tillsynsmyndigheten i varje enskilt fall ska ha möjlighet att besluta huruvida ingripande ska ske med sanktionsavgift eller inte, se avsnitt 10.5. Detta talar i sig för att beslutsfattandet ska ligga på myndigheten. Ytterligare skäl för tillsynsmyndigheten som beslutsfattare är att handläggningen blir snabbare och därmed mer effektiv. Eftersom direktivet ställer krav på att tillsynsmyndigheten ska kunna ingripa själv med förbud, vore det administrativt omständligt och kunde medföra omfattande dubbelarbete om sanktionsavgiften skulle behöva beslutas i en annan ordning. Det skulle även medföra en uppenbar risk för en relativ undertillämpning av sanktionsavgifterna till nackdel för effektiviteten i genomförandet. Det är således utredarens samlade bedömning att det bör vara tillsynsmyndigheten som beslutar om sanktionsavgift.

Som konstaterat i avsnitt 10.6 intar förbudet till skydd för företagshemligheter en särställning eftersom lagen (2018:558) om företagshemligheter redan innehåller bestämmelser om skadestånd, vitesförbud och straff vid obehöriga angrepp på företags- hemligheter. Både böter och sanktionsavgifter är ekonomiska sanktioner. En sanktionsavgift har således inte något självständigt syfte i förhållande till ett bötesstraff. Det skulle därmed strida mot dubbelbestraffningsförbudet om sanktionsavgift och ett bötes- eller 28 _{Se t.ex. prop. 2016/17:22 s. 230 med där gjorda hänvisningar.}

Ds 2019:19 Ingripanden och sanktioner

fängelsestraff skulle påföras för samma gärning i två olika förfaranden.29 _{Eftersom straffbestämmelsen bör ha företräde, bör}

misstänkta brott således anmälas till åklagarmyndigheten som först har att pröva om åtal ska väckas. Precis som anges i avsnitt 10.6 ankommer det därmed på rättstillämpningen att säkerställa att förbudet mot dubbelbestraffning efterlevs.

Sanktionsavgifter ska, som brukligt, tillfalla staten.