Jordbruks och livsmedelskedjan

Otillbörliga handelsmetoder kan förekomma vid alla typer av affärsverksamhet. Jordbruks- och livsmedelskedjan anses dock vara en särskilt sårbar sektor. Anledningarna till detta är flera. Jordbruksproduktion är beroende av biologiska processer och av väderbetingelser. Härtill kommer att flera jordbruks- och livsmedelsprodukter är färskvaror eller säsongbetingade.4 _Vidare

agerar många aktörer inom jordbruks- och livsmedelskedjan på en internationell marknad och jordbruket inom EU har därmed blivit alltmer konkurrensutsatt.

I Sverige talar man traditionellt om livsmedelskedjan eftersom jordbruket anses ingå som en naturlig del i denna kedja. Förenklat kan livsmedelskedjan beskrivas som en kedja bestående av fyra länkar: jordbrukare (primärproduktionsledet), livsmedelsindustrier (förädlings- och industriledet), dagligvarukedjor (partihandels- och detaljistledet) och konsumenter. Först och sist i kedjan finns jordbrukare (huvudsakligen säljare) respektive konsumenter (köpare). Såväl jordbrukarna som konsumenterna är många till antalet och små i förhållande till övriga aktörer. Livsmedelsindustrier och dagligvarukedjor befinner sig i kedjans mitt och agerar följaktligen både som säljare och köpare.5

Aktörerna i jordbruks- och livsmedelskedjan varierar såväl i antal som i storlek i de olika leden i kedjan. UTP-direktivet är ett sektorsspecifikt direktiv som syftar till att minska förekomsten av otillbörliga handelsmetoder mellan företag där. Skälet till begreppsvalet är att direktivet omfattar inte bara köp av livsmedelsprodukter, utan även jordbruksprodukter som exempelvis 3 _{Skäl 15 till UTP-direktivet.}

4 _{Jfr skäl 6 till UTP-direktivet.}

Ds 2019:19 Bakgrund

snittblommor. Under arbetets gång vidgades täckningsområdet och överensstämmer därigenom bland annat med täckningsområdet för den befintliga finska livsmedelsmarknadslagen.6 _{I den fortsätta}

framställningen används därför begreppet jordbruks- och livsmedelskedjan.

3.2.1 Internationell handel med jordbruks- och livsmedelsprodukter

Av intresse i sammanhanget är vilka länder som Sverige handlar mest med på området. Jordbruksverket publicerar varje år en rapport över handelsutvecklingen för jordbruksvaror och livsmedel. Enligt den senaste rapporten uppgår den svenska exporten till ca 84 miljarder SEK och importen till ca 145 miljarder SEK. Normalt sett ökar såväl import som export varje år. Det ska anmärkas att den officiella handelsstatistiken störs av produkter i transit, dvs. importerade produkter som vidareexporteras, exempelvis norsk fisk. Vidare har en del av det som redovisas som import från EU ursprung i andra länder, exempelvis frukt och grönt som kommer till Sverige via Nederländerna. Med detta i beaktande kommer nästan all import av livsmedel från andra EU-länder, främst Norge, Danmark, Nederländerna och Tyskland. Importen består i första hand av fisk, frukt och grönsaker, kött, drycker, kaffe m.m. samt mejeriprodukter. Sveriges export går i första hand till Norge, följt av Danmark, Frankrike, Polen, Finland Tyskland, Spanien, Storbritannien, Italien och Nederländerna. Exporten består främst av fisk, diverse livsmedel, spannmål och drycker.7

3.2.2 Köpar- och säljarmakt i jordbruks- och livsmedelskedjan

Köpar- och säljarmakt handlar på en övergripande nivå om var i jordbruks- och livsmedelskedjan förhandlingsstyrka, eller marknadsmakt, finns.8 _{Hur köpar- och säljarmakten fördelar sig}

6 _{1 § (finska) livsmedelsmarknadslagen (1121/2018).}

7 _{Jordbruksverkets rapport 2018:28, Sveriges utrikeshandel med jordbruksvaror och livsmedel}

2015–2017.

Bakgrund Ds 2019:19

mellan aktörerna kan påverka förekomsten av så kallade otillbörliga handelsmetoder.

Konkurrensverket har i en rapport från 2011 granskat konkurrensen och andra marknadsförhållanden i hela den svenska livsmedelskedjan.9 _{I rapporten konstaterades att dagligvaruhandeln i}

Sverige var mer koncentrerad än i andra länder och att både livsmedelsindustrin och dagligvaruhandeln är branscher där ett fåtal stora företag står för en stor del av försäljningen. I rapporten drog Konkurrensverket dock slutsatsen att konkurrensen i livsmedelskedjan i stort fungerade väl.

I februari 2013 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att se över konkurrenskraften i och föreslå åtgärder för jordbruks- och trädgårdsnäringen.10 _{Uppdraget avgränsades därmed till det första}

ledet i livsmedelskedjan. Utredningen, som antog namnet Konkurrenskraftsutredningen, belyste bland annat frågan om marknadsmakt i livsmedelskedjan. Konkurrenskraftsutredningen bedömde att både dagligvaruhandeln och förädlingsledet har en betydande köpar- och säljarmakt gentemot tidigare och senare led i livsmedelskedjan, dvs. gentemot primärproducenter respektive konsumenter. Utredningen konstaterade vidare att primär- producenten är pristagare och ofta har svårt att påverka avräkningspriset.11

I en rapport från 2016 identifierade kommissionen, baserat bland annat på den tidigare beredningen, fyra huvudtyper av otillbörliga affärsmetoder; något förenklat sådana som innebar kostnadsövervältring, bristande reciprocitet, ensidiga eller retroaktiva villkorsändringar och (hot om) terminering av affärsförhållandet.12

Konkurrensverket har sedermera i en rapport från 2018, inom ramen för den nationella livsmedelsstrategin, kartlagt och analyserat förhållanden som begränsar konkurrensen i den svenska livsmedelskedjan. I rapporten har även förekomsten av otillbörliga handelsmetoder belysts. Enligt Konkurrensverkets bedömning finns 9 _{Konkurrensverkets rapport 2011:3, Mat och marknad – från bonde till bord.}

10 _{Dir 2013:20 Konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter för svensk jordbruks- och trädgårds-}

produktion.

11 _{SOU 2015:15 Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks-}

och trädgårdsnäring, s. 113 ff.

Ds 2019:19 Bakgrund

en relativt utbredd uppfattning om att otillbörliga handelsmetoder förekommer. Däremot går det inte att dra slutsatsen att de förekommer i en sådan omfattning att det allvarligt stör konkurrensen på livsmedelsmarknaden.13

3.2.3 Några tidigare enkätundersökningar

Redan mot bakgrund att det saknas en legaldefinition av begreppet otillbörliga handelsmetoder finns inte något entydigt svar på frågan hur förekomsten av dessa ser ut i jordbruks- och livsmedelskedjan. Många aktörer i jordbruks- och livsmedelskedjan upplever dock, vilket framkommit redan i Konkurrensverkets rapporter, att det förekommer agerande och villkor som kan betraktas som otillbörliga handelsmetoder.

I utredningens samrådsmöten är det främst primärproducenter och aktörer som levererar livsmedel till dagligvaruhandeln som har framhållit att det förekommer otillbörliga handelsmetoder. Nedan redogörs kort för några rapporter och undersökningar som genomförts på området.

Livsmedelsföretagen och Kött- och Charkföretagen genomförde under hösten 2017 en enkätundersökning med åtta olika frågor om otillbörliga affärsmetoder. Någon nyansskillnad från begreppet otillbörliga handelsmetoder var dock inte avsedd. Undersökningen gick ut till cirka 800 medlemsföretag. Totalt svarade 120 livsmedelsföretag, som tillsammans omsätter cirka 78 miljarder kronor. I det följande redogörs översiktligt för resultatet av undersökningen.14

I enkäten definieras otillbörliga affärsmetoder som ”metoder som avsevärt avviker från vad som är att anse som god kommersiell sed och som ensidigt är påtvingat ena parten av den andra. Ofta uppkommer dessa ’otillbörliga affärsmetoder’ när en av de avtalsslutande parterna har en starkare förhandlingsposition och ensidigt kan diktera villkoren för den svagare parten, så att den bara gynnar den starkare partens ekonomiska intressen”. Enligt undersökningen ansåg 67 procent av företagen att det är mycket vanligt eller vanligt att det förekommer otillbörliga affärsmetoder i 13 _{Konkurrensverkets rapport 2018:4, Konkurrensen i livsmedelskedjan, s. 12.}

14 _{Uppgifter från Livsmedelsföretagen och Kött- och charkföretagen samt från Konkurrensverkets} rapport 2018:4 Konkurrensen i livsmedelskedjan.

Bakgrund Ds 2019:19

den svenska livsmedelskedjan. Ungefär hälften av företagen ansåg att det blivit vanligare med otillbörliga handelsmetoder under de tre senaste åren.

Livsmedelsföretagen gjorde under våren 2019 en uppföljande enkätundersökning i mindre skala.15 _{Enkäten gick ut till 230 företag,}

varav 90 svarade (med en omsättning på sammanlagt 85 miljarder kronor). Tre frågor ställdes och svaren viktades efter omsättning. På frågan hur leverantörerna upplevde att användandet av otillbörliga affärsmetoder utvecklats under de senaste två åren svarade 68 procent att de har varit oförändrade. 28 procent svarade att de har ökat eller ökat mycket. Fyra procent svarade att de har minskat.

På frågan huruvida hot om avlistning är vanligt svarade 45 procent i samma undersökning att sådana hot förekommer ofta eller mycket ofta och 45 procent att sådana hot förekommer ibland. Resterande tio procent svarade nej eller att de inte hade någon försäljning till dagligvaruhandeln. På frågan om långa aviseringstider är ett problem svarade 90 procent att detta är ett ganska eller mycket stort problem. Resterande tio procent svarade att det är ett ganska litet problem. Resultatet av den sista frågan kan jämföras med 2017 års enkät där drygt 40 procent angav att långa aviseringstider har en stor eller mycket stor negativ effekt på konkurrensen i livsmedelskedjan.

I projektrapporten En het potatis har studenter på Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) tillsammans med föreningen Potatisodlarna i Sverige undersökt kommunikationen mellan svenska färskpotatisodlare och handelsledet (packeri, grossist och dagligvaruhandel). I rapporten användes begreppet otillbörliga affärsmetoder. Någon nyansskillnad från begreppet otillbörliga handelsmetoder var dock inte avsedd. Enligt rapporten innebär otillbörliga affärsmetoder ”att priserna pressas, att avtal bryts utan förvarning eller kompensation, att odlarna får stå för den främsta ekonomiska risken vid eventuella förändringar på marknaden och att marknaden för livsmedel och övriga jordbruksprodukter inte beaktar transparens och öppenhet.” I rapporten anges sammanfattningsvis att otillbörliga affärsmetoder är ett problem främst i potatisbranschen och i synnerhet i färskpotatisbranschen. Den senare karaktäriseras av svårigheten att förutspå utbud och efterfrågan, vilket försvårar prissättningen. Enligt rapporten finns en 15 _{Uppgifter från Livsmedelsföretagen.}

Ds 2019:19 Bakgrund

betydande ojämlikhet i branschens maktfördelning. Skriftliga avtal ingås sällan och odlarna får ofta ett lägre pris än det överenskomna.16

Det ligger i sakens natur att materialet ovan, liksom flertalet rapporter på föreliggande område, måste tolkas med försiktighet med hänsyn både till insamlingsmetoderna (som ofta utgörs av enkäter) och till subjektiviteten i själva otillbörlighetsbegreppet. Utbredningen av otillbörliga handelsmetoder är dock inte avgörande för utredarens överväganden och förslag. I de delar utredaren föreslår att gå längre än vad det underliggande direktivet kräver underbyggs den slutsatsen tillräckligt redan med andra argument om systematik och enkelhet för att regelverket som helhet ska kunna få avsett genomslag på marknaden.