Utredarens överväganden

Förslag: Regeringen ska bestämma vilken myndighet som ska

utöva tillsyn över reglerna i den nya lagen.

Bedömning: Konkurrensverket bör av regeringen utses till

tillsynsmyndighet.

Direktivet utgör en sektorsspecifik reglering av marknadsrättslig karaktär på det jordbrukspolitiska området. Den huvudsakliga arbetsuppgiften för tillsynsmyndigheten kommer att bli granskning av mellanhavanden bland kommersiella aktörer i jordbruks- och livsmedelskedjan. Det finns som ovan konstaterat ingen självklar myndighet med befintlig samlad expertis eller sakkunskap på området att lägga tillsynsfunktionen på. Däremot finns myndigheter som hanterar näraliggande frågor och som har stor erfarenhet av tillsyn i allmänhet.

Utredaren konstaterar inledningsvis att oavsett vilken myndighet som får tillsynsuppdraget så kommer det i hög grad att handla om att bygga upp en ny verksamhet, eftersom uppgiften inte helt passar in på en befintlig myndighet. Under utredningens arbete har kontakt tagits med samtliga potentiella tillsynsmyndigheter. Utredaren konstaterar att ingen av dessa bedömer en placering av tillsynen på den egna myndigheten som lämplig, vilket i och för sig inte är förvånande med hänsyn till regelverkets särskilda utformning med karaktär av såväl marknadsrätt som sektorsreglering.

Regelverket uppfattas helt enkelt falla mellan stolarna. Tillsynsverksamheten skulle därför principiellt sett kunna byggas upp var som helst, så en bedömning måste göras av de relativa förutsättningarna på olika håll.

Enligt utredaren är de nya reglerna av uppenbart marknads- rättslig karaktär. Det faktum att regelverket har jordbruksrättslig grund saknar därvid betydelse när såväl startpunkten, i form av diskussionen om behov av reglering, som slutpunkten i form av de slutligen antagna reglerna är marknadsrättsliga.

Det finns i och för sig inget som hindrar att tillsynen över ett marknadsrättsligt regelverk läggs på en sektorsmyndighet. Följaktligen har utredaren undersökt både Jordbruksverket och Livsmedelsverket men konstaterar att det i nuvarande situation – med en uppdelning mellan Jordbruks- och Livsmedelsverket –

Tillsynsmyndighet Ds 2019:19

saknas en sektorsmyndighet som kan ta ett helhetsansvar för jordbruks- och livsmedelskedjan. Därvid ser förutsättningarna annorlunda ut i Finland som har valt att lägga tillsynen på sin sektorsmyndighet.

Utredarens bedömning är även att, om tillsynsuppdraget ska läggas på någon av sektorsmyndigheterna, en särskild besluts- funktion inom respektive verk måste tillskapas vilket minskar flexibiliteten över tid när det gäller att tillföra nödvändiga resurser till tillsynen och vore förvaltningspolitiskt omständligt.

Det finns i dagsläget två marknadsrättsliga tillsynsmyndigheter, nämligen Konkurrensverket och Konsumentverket. Utredaren vill inte förorda inrättandet av en helt ny myndighet. Materiellt sett överensstämmer de nya reglerna inte med någon av de bägge myndigheternas regelverk men de liknar till sin natur mera de konsumenträttsliga reglerna och Konkurrensverkets samhälls- ekonomiska kompetens framstår som överflödig i samband med prövningen av nu aktuella ärenden.

Båda myndigheterna skulle enligt utredaren ha förutsättningar att utföra tillsynsuppdraget med den relativt långa förberedelsetid som står till förfogande. Under utredningsarbetet har dock efterhand som kontakterna med berörda företag fördjupats och de materiella kraven enligt regleringen utkristalliserats allt mer kommit att peka på Konkurrensverket.

Enligt utredaren tar även praktiska hänsyn, innebärande att berörda företag ska ha en enda myndighet att vända sig till överhanden – en s.k. ”one-stop-shop” – framför frågor om vilket regelverk som är mest likt eller egentligen minst olikt det nya regelverket. Framförallt för den rättssökande allmänheten vore det svårt för att inte säga omöjligt att skilja på den typen av frågor som ska anmälas till Konkurrensverket och de som skulle anmälas till en annan tillsynsmyndighet för otillbörliga handelsmetoder.

Att flertalet medlemsländer förväntas göra liknande val är inte avgörande men stärker utredaren i denna uppfattning och medför dessutom att det praktiska tillsynsarbetet kan främjas tack vare konkurrensmyndigheternas tidigare erfarenheter av att samverka i enskilda ärenden inom ramen för det s.k. ECN-samarbetet.

Däremot har Konkurrensverket begränsade förutsättningar att arbeta medlande. Efter hand under utredningsarbetet har dock betydelsen av en medlande roll problematiserats, och det har

Ds 2019:19 Tillsynsmyndighet

konstaterats att ett tydligt och skarpt regelverk kan bidra till att förstärka branschens befintliga självreglering, utan att det offentliga för den skull behöver ta på sig en egentlig medlingsroll.

I Storbritannien har medling bedömts vara framgångsrikt men det brittiska systemet, som dessutom inte förväntas behöva anpassas till det nya EU-direktivet, ser väsentligen annorlunda ut och har ett tydligt fokus på ett tiotal stora detaljhandelskedjor samt framstår dessutom som i hög grad personberoende. Enligt utredaren är framgångsfaktorn för den brittiska tillsynsverksamheten att den ytterst har kunnat understödja sin medlingsfunktion med kraftfulla ekonomiska sanktioner. Utredarens bedömning är att en stark tillsynsfunktion kommer att främja branschens egna organ som stärkta kan fortsätta verka för frivillig tvistelösning, även om branschorganen hitintills har haft begränsat genomslag. Om avsikten är att den nya tillsynsfunktionen ska ha en i hög grad medlande funktion finns därför antagligen anledning att pröva andra alternativ för placeringen än hos Konkurrensverket. Den bedömningen gör emellertid inte utredaren utan anser att Konkurrensverket lämpligen tilldelas uppdraget – utan ett medlingsuppdrag.

En uppenbar risk är att konkurrensrättens tilltagande fokus på ekonomiska effekter kommer att spilla över på Konkurrensverkets handläggning och/eller prioritering av ärenden även enligt den nya lagregeln, jämför erfarenheterna som redogörs för i avsnitt 3.3.4. Genom att lagreglerna placeras i en särskild ny lag bör kunna undvikas att tillämpningen får ett sådant fokus på ekonomisk analys, samtidigt som tillämpningen av de nya reglerna ändå kan dra nytta av Konkurrensverkets erfarenheter av utredningar och tillsynsmetodik. Verkets förutsättningar att utreda ärenden med hjälp av platsbesök skapar förutsättningar för framgångsrika utredningar. Att ställa särskilda krav på företag vid unilateralt agerande är för övrigt helt i överensstämmelse med de möjligheter en medlemsstat har inom ramen för konkurrenspolitiken, som den framgår av förordning (EG) 1/2003. Flertalet andra medlemsländer förväntas göra liknande val vilket potentiellt kan effektivisera samarbetet dem emellan.

Sammanfattningsvis är det utredarens bedömning att Konkurrensverket som ensam myndighet bör tilldelas uppdraget att utöva tillsyn över den nya lagen. Frågor om förvaltnings-

Tillsynsmyndighet Ds 2019:19

myndigheternas inbördes ansvar behöver emellertid inte regleras i lag, lika lite som förvaltningsmyndigheternas inre organisation.

Det föreslås således att regeringen ska bestämma vilken myndighet som ska vara tillsynsmyndighet. Att regeringen vid behov kan meddela föreskrifter om myndigheternas inre organisation och arbetssätt följer av den s.k. restkompetensen (8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen).