Behov av utvecklad horisontell samordning

Flera utredningar och myndigheter bedömer att det finns ett behov av att ta ett helhetsgrepp och att utveckla lokal samverkan och sam-ordning ur ett horisontellt perspektiv kring barn och unga. Sam-ordnaren redogjorde i delbetänkandet för brister framför allt

23 OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.

24 EU-kommissionens rapport visar att samordnat stöd bland annat kan ge skräddarsydda, flexibla och behovsanpassade insatser. Stödet kan även medföra ökad kostnadseffektivitet och effektivitet genom att de parter som samarbetar delar kunskap, expertis och resurser, liksom kapacitetsuppbyggnad och innovation. European Commission (2015). Literature re-view and identification of best practices on integrated social service delivery.

25 OECD (2015). Integrating Social Services for Vulnerable Groups – Bridging Sectors for Better Service Delivery.

SOU 2018:11 Samverkan och samordnat stöd

seende den horisontella samordningen lokalt men också regionalt, och främst mellan utbildning, socialtjänst, hälso- och sjukvård och arbetsmarknad. Detta utifrån Samordnarens dialog med företrädare för kommuner men även andra aktörer.

Bristerna inom området hälsa och vård, såväl när det gäller före-byggande, främjande som åtgärdande insatser har särskilt uppmärk-sammats. Sex statliga utredningar, tillsatta av olika departement, såg utifrån sin probleminventering och analys ett behov av att ta ett hel-hetsgrepp kring stöd till barn och unga, däribland Samordnaren.²⁶ I sitt delbetänkande föreslog Samordnaren att en utredning skulle tillsättas för att lämna förslag om en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård från 0 till 25 års ålder, som inkluderar tillgång till förebyggande och främjande arbete för alla barn och unga. Mot-svarande förslag lämnade Samordnaren för psykisk hälsa.²⁷ Detta bland annat mot bakgrund av en dialog med aktörer som arbetar med psykisk hälsa.²⁸ Även Kommissionen för jämlik hälsa föreslog att en utredning tillsätts för att undersöka hur en sammanhängande barn-, elev- och ungdomshälsovård kan skapas. Kommissionen mena-de att mena-det är problematiskt att hälso- och sjukvårmena-den för barn och unga utgår från olika lagstiftning då nuvarande insatser utgår från såväl socialtjänstlagen, skollagen som hälso- och sjukvårdslagen och att det finns sekretessbestämmelser som försvårar informationsöver-föring mellan verksamheterna. Kommissionen ansåg att det bland annat vore önskvärt med en sammanhållen journalföring som följer

26 SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera, SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar, SOU 2017:35 Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:43 På lika villkor! Delaktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörjningen och SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa samt Den nationella samordnaren inom området psykisk hälsa (S 2015:09). Årlig avrapportering 2017. Komm2017/01341/S 2015:09.

27 Den nationella samordnaren inom området psykisk hälsa (S 2015:09). Årlig avrapporter-ing 2017. Komm2017/01341/S 2015:09.

28 I september 2016 bjöd den Nationella samordnaren inom området psykisk hälsa, Folk-hälsomyndigheten samt Samordnaren in ett fyrtiotal aktörer till ett referensgruppsmöte med fokus på barn och ungas psykiska hälsa. Vid mötet deltog 34 representanter från professions-föreningar, myndigheter samt brukar-, patient-, och anhörigorganisationer. På mötet disku-terades nuläget, utmaningar och möjliga framtida förslag och lösningar. Det förslag som fick störst stöd var en sammanhållen barn- och ungdomshälsovård för barn i åldern 0 till 25 år som är tillgänglig och anpassad och som kan möta barn och unga i deras egen miljö och dit barn och unga kallas årligen.

Samverkan och samordnat stöd SOU 2018:11

barnen från dagens mödra- och barnhälsovård till elevhälsa som kan ge bra beslutsunderlag vid behov av eventuella åtgärder.²⁹

Utifrån sitt uppdrag har Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården nyligen också lagt ett förslag om att en kommitté bör tillsättas för att åstadkomma en barnets och ungdomens reform upp till 18 år. Detta, menar samordnaren, krävs för att hantera nu-varande brister i att bättre möta barn, unga och deras familjers be-hov. Bristerna som identifierats ligger framför allt i det horisontella arbetet och kopplas till olika typer av mellanrum såsom mellan lagar, normerande myndigheters ansvarsgränser, tillsynsmyndigheters upp-drag, mellan samhällsnivåer, professioner, privata och offentliga aktö-rer och mellan huvudmän.³⁰

Flera myndigheter ser också behov av en utvecklad horisontell samverkan. Vårdanalys anser exempelvis att brist på gemensam in-formationshantering är ett hinder för en samordnad vård och om-sorg och att det delvis kan förklaras med lagar kring dokumenta-tion och utlämnande av uppgifter respektive av it-system som inte harmonierar. Vårdanalys rekommenderar att regeringen tar initiativ till en kartläggning av hur behovet av att dela information mellan olika aktörer inom och mellan vården och omsorgen ser ut och vilka hinder som finns för detta i dag samt att regeringen bör tillsätta en utredning om det finns behov av att förändra lagstiftningen. En så-dan utredning bör, enligt Vårså-danalys, även få i uppdrag att under-söka hur it-systemen skulle kunna underlätta för verksamheterna att dela information.³¹ Dua har tillsammans med Arbetsförmedlingen, SKL och ett antal kommuner påbörjat utvecklingen av ett nationellt systemverktyg, ett uppföljningsverktyg, för att följa upp de insatser som ges. Genom uppföljningsverktyget sammanställs data om över-gång till arbete eller studier samt insatser som ges från kommunen och Arbetsförmedlingen. Dua tar i sitt delbetänkande 2018 upp be-hovet av fortsatt utveckling inom området och föreslår ett gemen-samt ärendehanteringssystem, ett verksamhetsstöd. Genom ett

29 SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – förslag för ett långsiktigt arbete för en god jämlik hälsa.

30 Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården.

31 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2017). Från medel till mål – att organisera och styra mot en samordnad vård och omsorg ur ett patient- och brukarperspektiv.

SOU 2018:11 Samverkan och samordnat stöd

samhetsstöd kan individen och dennas handläggare få tillgång till dokumentation från alla relevanta aktörer.³²

Ett ofta förekommande internationellt exempel på ett samman-hängande system som försöker lösa en del av problematiken som olika aktörer tagit upp är det som är under uppbyggnad i Skottland, Getting It Right For Every Child. I det finns en tydlig struktur med ett utpekat huvudansvar för att upptäcka tidiga behov hos barn och unga, först hos barnmorskan (MVC/BVC), sedan hos rektorn på grundskolan och därefter hos rektorn på gymnasieskolan. Det finns en gemensam plan för varje barn, tydligt identifierade rutiner för in-formationsöverföring och gemensamma arbetssätt mellan olika verk-samheter. I samarbetet deltar skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård och polisen. Polisen kan därigenom uppmärksamma de andra sam-arbetsparterna på barn och unga med eventuella behov av stöd.³³ Det finns redan i dag län i Sverige som har långtgående samarbete mellan kommun och landsting kring barn och unga, såsom Krono-bergs, Värmlands och Blekinge län och där den förra för närvarande har diskussioner om en länsgemensam organisering med inspiration från arbetet i Skottland.

Samordnaren lyfte i delbetänkandet också fram den så kallade SiSam-modellen för obruten skolgång för barn och unga på SiS:s särskilda ungdomshem som ett exempel på ett sätt att hantera över-gångar. Sju rutiner har tagits fram för att säkerställa samverkan mellan SiS ungdomshem, socialtjänsten och skolan i hemkommunen.

Brister i den vertikala styrningen och horisontella samordningen har analyserats av Statskontoret. Enligt Statskontoret upplever kom-munala företrädare att den statliga styrningen har ökat i omfattning och detaljeringsgrad och att det innebär ett minskat handlingsutrym-me att utforma verksamheter utifrån handlingsutrym-medborgarnas behov.³⁴ Detta överensstämmer med den bild Samordnaren fått av hur kommunala företrädare upplever den nationella styrningen. Samordnaren tog i delbetänkandet upp samordningen mellan olika departement i Reger-ingskansliet i tillsättningen av statliga utredningar. Många utredningar hade parallella uppdrag att förstärka stödet till barn och unga och i huvudsak kompletterade de varandra men det fanns också uppdrag

32 SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår.

33 Region Kronoberg (2017). Skottlandsmodellen. Getting Et Right ForEvery Child (GIFREC).

34 Statskontoret (2016). Statens styrning av kommunerna.

Samverkan och samordnat stöd SOU 2018:11

som delvis var överlappande och i vissa fall motstridiga. Detta, menade Samordnaren, försvårar möjligheten att skapa lösningar som hänger ihop utifrån ett systemsynsätt. Konsekvenserna av att olika regel-verk eller riktlinjer är motstridiga har Samordnaren också fått flera exempel på av kommunerna då det ofta är i den lokala kontexten som olika systemhinder synliggörs.

För att bättre hålla ihop regeringens styrning behöver Regerings-kansliet, enligt Statskontoret, ha förmåga att utgå från en helhetsbild och att samordna styrningen.³⁵ För att utveckla styrningen har reger-ingen bland annat tillsatt den så kallade Tillitsdelegationen. Delega-tionen ska genomföra projekt som omfattar hela styrkedjan, det vill säga styrning från den nationella nivån till genomförandet i kommu-ner och landsting, i syfte att bland annat bidra till att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna är behovsstyrda och håller god och likvärdig kvalitet samt att de är jämlika, jämställda och tillgängliga.³⁶

Ett behov av utvecklad nationell styrning och förstärkt samord-ning gentemot lokal nivå har konstaterats även i andra länder. I ex-empelvis Norge finns ett för detta område relevant pågående utveck-lingsarbete mellan fem myndigheter respektive fem departement kring barn och unga från 0 till 24 år med målet om bättre samhandling mellan stat och kommun för att färre barn och unga ska hamna utan-för genom att fler slututan-för gymnasieutbildning och kommer i arbete.

Myndigheterna har undertecknat en gemensam programförklaring och har tagit fram ett gemensamt program för perioden 2015–2020.

Motsvarigheten till Skolverket koordinerar och leder arbetet med myndighetsprogrammet och Kunskapsdepartementet leder och ko-ordinerar arbetet på departementsnivå. I programmet är åtgärder där samverkan ger mervärde för barn och unga indelade i följande om-råden: regelkonflikter mellan sektorer, samordning av bidragsförvalt-ning/statliga satsningar, språksvårigheter och språkutbildning, utbild-ningsplatser och utbildningssituation för personer med funktions-nedsättning eller minoritetsbakgrund, asylsökande samt utveckling av myndigheternas organisering och samarbetsmetoder.³⁷

35 Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen.

36 Dir. 2016:51 Tillit i styrningen.

37 Direktoratet for forvaltning og IKT (2016). Felles problem – felles losning? Lardomar fra 0–24-samarbeidet.

SOU 2018:11 Samverkan och samordnat stöd

8.4 Centrala utvecklingsområden för lokal samverkan