8 Samverkan och samordnat stöd
8.2 Samverkan kring unga
Många aktörer har betydelse för unga som varken arbetar eller stu-derar då de ansvarar för olika delar av de processer och stöd som unga möter. Unga har ofta behov som kräver insatser från flera håll. Brister i samverkan och samordning kan leda till försämrade upplevelser för enskilda och även till sämre insatser och stöd. När samordningen felar finns risk att ansvaret för att koordinera insat-serna stjälps över på individen eller på dennes närstående.
För att förtydliga hur samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar kan se ut i praktiken bad Samordnaren några av sam-arbetskommunerna att kartlägga ungas möten med stödsystemen.
Av kartläggningarna framgick att unga har haft flera, ibland paral-lella, kontakter med olika kommunala förvaltningar, landstinget och nationella myndigheter. Det var vanligt att individerna utred-des många gånger av olika aktörer. Aktörerna saknade ofta ett hel-hetsperspektiv och det fanns inte någon aktör med uppdrag att ta
4 Dir. 2016:56 Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag och Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.
Samverkan och samordnat stöd SOU 2018:11
ett helhetsansvar över tid. Ibland saknades kunskap om de parallella kontakter individen hade vilket gjorde att samordning inte heller skedde när behov av det fanns.
Figur 8.1 En ung persons kontakter med olika stödsystem
Källa: Samordnaren.
I figur 8.1 visas en av samarbetskommunernas kartläggningar av en persons möten med samhället under ett år. Pilarna motsvarar kon-takter den unge hade med respektive aktör. Övriga streck motsva-rar kontakter aktörerna emellan. Den unge hade även flera andra egna kontakter med olika aktörer såsom arbetsgivare som inte framgår av bilden. Den unge var vid tillfället 19 år och hade vid denna kart-läggning parallella kontakter med socialtjänsten, kommunens arbets-marknadsavdelning, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, vårdcen-tralen och psykiatrin. Det framkom dessutom att den unge kommit i kontakt med samhällets stödsystem genom psykiatrin redan innan personen började i skolan, och att personen hade haft en stödfamilj
SOU 2018:11 Samverkan och samordnat stöd
genom socialtjänsten från åtta års ålder. Därefter följde år med olika utmaningar i skolan där elevhälsa, socialtjänst och BUP var involve-rade.
Flera av samarbetskommunerna hade liknande exempel och erfa-renheter. Med anledning av det ökande antalet nyanlända finns det också ett antal kommuner som försökt beskriva hur mottagning av dem sett ut i kommunens olika delar och i gränslandet till ansvariga statliga myndigheter. Bilderna visar en snårig och otydlig väg med komplexa, och ibland okända, regelverk och en otydlig ansvarsför-delning.
Samordnaren har använt det illustrerade exemplet i många samtal under utredningens gång och har genomgående mötts av stor igen-känning runtom i landet.
Med utgångspunkt i den kartläggning som illustrerades i figur 8.1 togs ytterligare en illustration fram. En annan bild framträdde då när enbart de kontakter som avsåg personens ansökan om aktivitets-ersättning hos Försäkringskassan lyftes fram. Ansökan behövde kom-pletteras med ett medicinskt underlag och det är processen för att få det underlaget som belysts i figur 8.2.
I figuren innebär varje hus att den unges ärende aktualiserats hos aktören. Trots att den unge under processen genomgående fick stöd av flera av de involverade aktörerna kom det av flera skäl att dröja ett halvår innan ansökan var komplett och ersättning beviljades.
I det illustrerade exemplet var de involverade aktörerna eniga om problembilden och om lämplig lösning vilket gör detta på sätt och vis till ett positivt exempel. Ofta dröjer det längre tid innan en analys av behov gjorts och ansvariga aktörer samverkar för att nå en lösning. Flera av de kommuner Samordnaren fört dialog med vitt-nar om att det ofta kan ta ganska lång tid innan en ung person får det stöd personen behöver för att ta sig vidare i sin etableringspro-cess. I Samordnarens möten med unga har flera lyft utmaningen med att insatserna från samhället inte hänger samman och att de har fått vänta på stöd (se kapitel 7).
Samverkan och samordnat stöd SOU 2018:11
Figur 8.2 En ung persons resa mot aktivitetsersättning
Källa: Samordnaren.
En nära sammanhängande fråga som lyfts i dialogen med Samord-naren är de många olika kartläggningar som görs av unga och vilka effekter det riskerar att få. Unga får ibland berätta samma historia vid varje kartläggningstillfälle på grund av bristande samverkan och kunskapsdelning mellan olika aktörer. Det riskerar att leda till upp-givenhet, minskad motivation samt att all information till slut inte kommer fram. Det kan innebära att rätt information inte kommer fram i kartläggningarna som i sin tur kan leda till sämre stöd och insatser.
Vårdanalys har gjort liknade beskrivningar av individers möten med samhällets stödsystem inom ramen för myndighetens arbete att analysera samordningsutmaningar och att styra mot en samordnad vård och omsorg (se figur 8.3).5 De har beskrivit ett antal fiktiva fall i syfte att visa patienters och brukares situation och hur vardagen kan se ut för de med flera behov av stöd. Illustrationen tydliggör hur
5 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Samordnad vård och omsorg. En analys av samordningsutmaningar i ett fragmenterat vård- och omsorgssystem.
SOU 2018:11 Samverkan och samordnat stöd
satserna inom vård och omsorg samexisterar med insatser från en rad andra aktörer med olika ansvariga huvudmän. Det är det offentliga i form av kommun, landsting och stat men också det civila samhällets organisationer samt individernas närstående.
Källa: Vårdanalys 2016.
För personer med en mer sammansatt problematik kan stöd behövas från väldigt många aktörer, och vilka som behöver ge stöd varierar utifrån individuella behov vilket illustrerar komplexiteten i samver-kan ur ett patient- och brukarperspektiv. Det krävs dels samversamver-kan inom kommun respektive landsting, dels dem emellan. I exemplet illustreras en person med psykisk ohälsa men liknade bilder kan göras för unga med andra typer av utmaningar i sin etablering. Personen i exemplet är vuxen. Om det hade varit en omyndig person, eller en ung vuxen, hade bilden komplicerats ytterligare av att anhöriga ofta spelar en helt annan roll med anledning av sitt ansvar för sina barn samt att det också hade inbegripit övergångar mellan vård och om-sorg från barn/ungdom till vuxen. Samordnarens enkät till unga in-om kin-ommunernas aktivitetsansvar understryker betydelsen av stöd
Övriga
Samverkan och samordnat stöd SOU 2018:11
från familj, vänner eller närstående för att kunna ta sig vidare i sin etablering (se kapitel 6). Samordnaren för den sociala barn- och ung-domsvården har belyst vilken omfattade insats som krävs av anhöriga till barn och unga som är i behov av samhällets stöd, då de kan ha kontakt med åtta till tio personer i kommunen per vecka.6
I Samordnarens dialog uppges vissa specifika målgrupper eller åldersgrupper vara särskilt svåra att samverka kring. För unga med funktionsnedsättning kan samverkanssvårigheter exempelvis handla om att över tid åstadkomma ett sammanhängande stöd mot etablering där varje aktör har kunskap om vad som kommer att ske efter respek-tive verksamhet som gör att insatser kan haka i varandra (jfr kapitel 5).
För unga med psykisk ohälsa är det särskilt samarbetet med landstinget eller svårigheterna att få till en sådan som ofta nämns.
Verksamheter för det kommunala aktivitetsansvaret och arbets-marknadsförvaltningar på kommunal nivå lyfter särskilt fram ett ökat problem med psykisk ohälsa bland unga som varken arbetar eller studerar. De menar att de själva inte alltid har kunskapen, kompe-tensen eller verktygen att ge relevant stöd (jfr kapitel 5 och 6). De upplever att landstinget många gånger skjuter över ansvaret på dem eller på socialtjänsten. Ett problem som lyfts i Samordnarens dialog är även övergången mellan BUP och vuxenpsykiatrin.
Genom Samordningsförbund7 kan Arbetsförmedlingen, Försäk-ringskassan, kommuner och landsting samverka och samordna sina resurser. Syftet med samordningen är att säkerställa att personer som behöver stöd av flera samhällsinstanser får sina behov tillgodo-sedda, att resurser används effektivt och att ingen hamnar mellan stolarna. Samordningsförbunden kan spela en viktig roll för unga som varken arbetar eller studerar. Inspektionen för socialförsäk-ringen (ISF) ska på uppdrag av regesocialförsäk-ringen utvärdera samordnings-förbundens organisering och verksamhet.8
Svårigheterna att samverka kring åldersgruppen 20–25 år togs upp redan i Samordnarens delbetänkande liksom i Duas delbetän-kande 2017. Dua menar att samverkan mellan kommunen och Ar-betsförmedlingen spelar en avgörande roll för att ge fortsatt stöd
6 Socialdepartementet (2017). Barnets och ungdomens reform – förslag för en hållbar framtid, Slutrapport från den nationella samordnaren för den sociala barn och ungdomsvården.
7 Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.
8 Regeringsbeslut (S2017/02622/SF [delvis]). Uppdrag angående utvärdering av samordnings-förbundens verksamhet.
SOU 2018:11 Samverkan och samordnat stöd
som kan bidra till en snabbare etablering på arbetsmarknaden.9 Dua tar även upp det i sitt delbetänkande 2018.10 Ansvaret är delat mel-lan kommunala och statliga aktörer och ingen har ett huvudansvar.
Här finns, enligt kommunerna, också risk att ingen tar ansvar för unga som saknar men är i behov av stöd. Arbetsförmedlingen kan tillhandahålla stöd och insatser, men det förutsätter att den en-skilde väljer att ta kontakt med myndigheten och blir inskriven.
Om flera verksamheter parallellt stöttar en individ kan det för-svåra möjligheterna att få en helhetsbild av både behov och insatser.
Inom förskolan och skolan samt hälso- och sjukvården och social-tjänsten finns ofta flera personer som arbetar med och kring ett barn. Det kan, enligt Socialstyrelsen, försvåra arbetet att skapa en gemensam helhetsbild av vilka insatser barnet eller den unge är i behov av.11