6 Kommunernas aktivitetsansvar
6.4 Statligt stöd för ökad kvalitet och likvärdighet
staten för att stödja kommunerna i syfte att öka kvaliteten och lik-värdigheten i de insatser som unga erbjuds. I detta avsnitt beskrivs några dimensioner av statens roll i arbetet med aktivitetsansvaret.
Samordnarens erfarenhet är att företrädare från kommuner där det saknas en stark politisk förankring för arbetet ofta efterlyser tydligare reglering från staten av vad kommunerna förväntas göra inom området. I kommuner med en tydligare förankring för arbe-tet internt finns inte samma önskemål.
42 Skolverket (2017). Kommunernas Aktivitetsansvar. Kommunernas rapportering första halv-året 2017. Tabell 0.5D: Antal ungdomar som avregistrerades under första halvhalv-året 2017, samt orsak till att ungdomen avregistrerades. De övriga avregistreringarna var på grund av att indi-viden hade slutfört en gymnasieutbildning med examen (5 procent), påbörjade studier vid ett nationellt program eller motsvarande (13 procent) samt att individen inte längre var folk-bokförd i kommunen (19 procent).
Kommunernas aktivitetsansvar SOU 2018:11
6.4.1 Råd och vägledning
Samordnarens kommunenkät, kommundialogerna samt möten med Samordnarens samarbetskommuner visar generellt på stor efterfrå-gan av mer råd och vägledning från statliga aktörer i genomföran-det av aktivitetsansvaret. Nästan två tredjedelar av kommunerna uppgav i kommunenkäten att de hade behov av råd och vägledning för att utveckla det uppsökande arbetet och nästan en lika stor an-del uppgav behov av stöd i valet av lämpliga insatser och åtgärder.
Över hälften av kommunerna efterfrågade stöd för att utveckla ungas inflytande och att inventera individernas behov.43
Skolverkets allmänna råd för kommunernas aktivitetsansvar ger en förtydligad bild av uppdraget utifrån lagändringen 2015.44 Många kommuner har lyft fram detta stöd som positivt i dialog med Sam-ordnaren, samtidigt som många har efterfrågat ett mer anpassat stöd kopplat till kommunernas skilda förutsättningar. En viktig del handlar om att ge frågan legitimitet och status, både på lokal och nationell nivå. Där kan besök från nationella aktörer som Skolver-ket, Skolinspektionen eller statliga utredningar få betydelse. Flera kommuner har även önskat nationella mål och indikatorer som kommuner kan styra sin verksamhet mot samt följa upp på ett lik-värdigt sätt. Det finns behov av att kunna mäta resultat på kort sikt, exempelvis andelen unga som verksamheten har nått inom en viss tid, samt på lång sikt såsom att försörjningsstödet minskar i kommunen bland unga i åldern 18–25 år. Flera har även lyft fram att de inte enbart ser återgång till studier som ett resultat, utan att progressionen för individen också behöver speglas i resultatredo-visning.
6.4.2 Lokal och nationell statistik
Med lagändringen om ett kommunalt aktivitetsansvar 2015 fick kommunerna en skyldighet att dokumentera arbetet på ett lämpligt sätt och föra register över de ungdomar som omfattas av ansvaret.45
43 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitets-ansvar 2016.
44 Skolverket (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Skolverkets allmänna råd med kommentarer.
45 29 kap. 9 § skollagen (2010:800).
SOU 2018:11 Kommunernas aktivitetsansvar
Syftet med detta register är att säkerställa att kommunerna identifie-rar samtliga inom målgruppen. I föidentifie-rarbetena till lagändringen beskrevs att det saknades kunskap om hur många individer som omfattas av verksamheten och vad insatserna leder till. Mot den bakgrunden före-slogs att Skolverket skulle ges i uppdrag att årligen redovisa nationell statistik. Kommunen ska rapportera in uppgifter till Skolverket två gånger per år. Rapporteringen sker via SCB. Insamlingen på nationell nivå syftar till att ge ökad kunskap om både de unga som omfattas av ansvaret samt om de åtgärder som kommunerna erbjuder målgrup-pen.46 I september 2017 publicerade Skolverket en redovisning ut-ifrån insamlingarna 2016. Tidigare har Skolverket inte publicerat några mer långtgående analyser mot bakgrund av att de har bedömt att det har varit för stora felaktigheter i materialet.
Samordnarens kommunenkät ger en kompletterande bild av det insamlade materialets tillförlitlighet och användbarhet. I enkäten upp-gav knappt hälften av kommunerna att uppgifterna de hade rapporte-rat in återspeglade de insatser unga hade fått ta del av. En ungefär lika stor andel uppgav att uppgifterna som inrapporterades var använd-bara för kommunens egen uppföljning. Framför allt mindre kom-muner uppgav att de hade nytta av de inrapporterade uppgifterna.
Det är Samordnarens bild att kravet på inrapportering inneburit att frågan fått en högre politisk status och prioritering i flera kom-muner. Att efterfråga uppgifter på detta sätt kan vara ett styrmedel i sig. Samtidigt har kommunerna i dialoger med Samordnaren tyd-ligt påtalat att de önskar en mer omfattande analys och återrappor-tering uppdelad på lokal och regional nivå utifrån det material som de rapporterar in. Detta för att kunna synliggöra brister och ut-vecklingsområden men framför allt se vilka insatser som ger effekt för att motivera unga tillbaka till studier eller annan meningsfull sysselsättning.
I dialog med Samordnaren har en av de vanligaste frågorna från kommunerna kring nationell insamling och statistik varit varför det inte finns ett nationellt it-system. Det har upplevts vara viktigt för att säkerställa att alla som omfattas av aktivitetsansvaret kan identi-fieras, samt att all dokumentation görs på samma sätt, i stället för att det som i dag finns flera olika regionala och lokala lösningar som inte är kompatibla med varandra. Kommunerna efterfrågar
46 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.
Kommunernas aktivitetsansvar SOU 2018:11
även att på lokal, regional och nationell nivå kunna få en dags-aktuell bild av hur många unga som omfattas av aktivitetsansvaret.
Samtidigt har det i storstadsregionerna och även på andra håll ut-vecklats system för detta.
Dua har under 2017 tillsammans med Arbetsförmedlingen, SKL och ett antal kommuner byggt upp ett nytt nationellt systemverk-tyg för uppföljning av insatser för unga på aggregerad nivå (se mer i kapitel 7).
6.4.3 Kostnader och resursanvändning
Flera kommuner har lyft att när det i kommunen saknas en tydlig avgränsad budget och finansiering för aktivitetsansvaret blir uppdra-get problematiskt. Flera har argumenterat för att en riksnorm för kostnaderna skulle leda till att likvärdigheten mellan kommunerna skulle öka.47 Samordnaren har noterat stora variationer i hur mycket resurser som kommuner avsätter för arbetet med aktivitetsansvaret.
Detta gäller inte minst personalresurser. Det är Samordnarens erfa-renhet att vilka resurser som finns för arbetet lokalt är avgörande för kvalitet och likvärdighet.
I förarbetena till lagändringen om aktivitetsansvaret fördes ett antal resonemang kring finansiering och ekonomiska konsekvenser för stat och kommun.48 För kommunen lyftes att det främst hand-lade om ökade kostnader för dokumentation. Anledningen att de inte såg att även själva arbetet att erbjuda individuellt anpassade åt-gärder skulle medföra kostnader för kommunerna var att förslagen huvudsakligen innebar förtydliganden av en verksamhet som kom-muner redan var skyldig att genomföra. Statliga medel för att starta upp och utveckla arbetet med aktivitetsansvaret för kommunernas del förslogs således inte i förarbetena. Det har däremot funnits möjlighet för kommuner att söka projektmedel för verksamhets-utveckling, via exempelvis Svenska ESF-rådet, eller statsbidrag för att starta upp verksamhet inom aktivitetsansvaret som MUCF utlyst, samt statsbidrag för att utveckla introduktionsprogrammen från Skolverket.
47 Jämför Temagruppen Unga i arbetslivet (2017). Vägar och omvägar till arbetsmarknaden – långsiktiga perspektiv på ungas etablering och försörjning.
48 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun.
SOU 2018:11 Kommunernas aktivitetsansvar
Det saknas relevanta jämförelsedata för det kommunala aktivi-tetsansvaret i dagens uppföljningssystem kring skolväsendet. Skol-verket har återkommande haft i uppdrag att redovisa och analysera de totala kostnaderna och kostnaderna per barn/elev för föregående budgetår för förskolan, fritidshemmet, annan pedagogisk verksam-het, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning på grundläggande, på gymnasial nivå och i svenska för invandrare samt särskild utbild-ning för vuxna.49 Detta uppdrag har inte omfattat redovisning av kostnader för kommunernas aktivitetsansvar.
SKL har på olika sätt varit involverade i frågan om kommuner-nas aktivitetsansvar, bland annat genom att verka för att underlätta kommunernas kartläggningsarbete. I Kommun- och landstingsdata-basen (Kolada) kan kommunernas och landstingens verksamheter följas och jämföras genom 5 000 nyckeltal. Det saknas dock nyckel-tal i databasen för det kommunala aktivitetsansvaret för att kunna följa och jämföra resursanvändningen i verksamheterna.
6.4.4 Granskning och tillsyn
Ett viktigt styrmedel för att säkra god kvalitet och likvärdighet är olika former av granskning och tillsyn. Skolinspektionen genom-förde en kvalitetsgranskning av aktivitetsansvaret i 16 kommuner där det fanns skäl att anta att arbetet var underutvecklat. Rapporten redovisades 2016, ungefär ett år efter lagändringen. Femton av kommunerna bedömdes då ha brister i sina system som medförde risk att unga inte kontaktas och tio av kommunerna kunde inte möta ungas behov. Skolinspektionen påtalade brister i ledning och styrning och gjorde den samlade bedömning att mycket arbete återstår för ett väl utvecklat aktivitetsansvar.50 Skolinspektionen har i uppdrag att genomföra en uppföljande granskning som ska redo-visas senast 31 augusti 2018.51
49 Regeringsbeslut (U2016/01673/GV, U2016/01708/S, U2016/04154/GV m.fl.). Reglerings-brev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk.
50 Skolinspektionen (2016). Kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret.
51 Regeringsbeslut (U2017/05023/BS [delvis], U2017/05038/GV). Regleringsbrev för budget-året 2018 avseende Statens skolinspektion.
Kommunernas aktivitetsansvar SOU 2018:11
För att säkerställa att de lagar och regler som gäller efterlevs fyl-ler den regelbundna tillsynen en central funktion. Den bidrar till att säkra ungas lika rätt till insatser på samma sätt som det inom sko-lans värld ska bidra till en god utbildning i trygg miljö där alla når vissa grundläggande skolresultat. Det handlar ytterst om att se till att alla unga som omfattas av ansvaret får tillgång till åtgärder som svarar mot deras behov och som kan bidra till att de i första hand påbörjar eller återupptar studier.
Skolinspektionen har genom åren genomfört andra granskningar inom flera områden som berör arbetet med aktivitetsansvaret, så-som arbete för att förebygga studieavbrott, frånvaro och kvalitet i introduktionsprogrammen.52 Dessa underlag bör i större utsträck-ning än i dag tillvaratas i det fortsatta arbetet bland de aktörer som på olika nivåer verkar för ett utvecklat arbete med aktivitetsansvaret.