Betänktande kan sägas vara uppdelat i två delar. Den inledande delen, som består av kapitel 3–8, har till stor del deskriptiv karaktär och avser att belysa frågor som har att göra med dels det utbud av rådgivningstjänster som erbjuds i dag på finansmarknaden, dels hur regleringen kring dessa tjänster utformats. Med hänsyn till vad som sagts ovan om utredningens uppdrag och ansats i arbetet har stor vikt lagts vid dessa deskriptiva kapitel.
I kapitel 3 diskuterar utredningen mer allmänt om rådgivnings-tjänsterna och sätter in dem i ett privatekonomiskt sammanhang.
Iakttagelserna kring finansiell rådgivning har strukturerats med hjälp av en mikroekonomisk ansats för att på så sätt belysa de
pro-blem som konsumenterna upplever och få en grund för mer all-männa resonemang om behovet av ingripanden från lagstiftarens sida. I kapitel 4 beskrivs hur regelverket för finansiell rådgivning ser ut i dag. Frågan om skyddsvärde och skyddsbehov samt hur kon-sumentskyddet är ordnat vid finansiell rådgivning diskuteras i kapitel 5. I kapitel 6 redogörs för vilka aktörer som tillhandahåller finansiell rådgivning till konsumenter och hur denna tjänst är ut-formad. Detta kapitel följs av kapitel 7 som beskriver de åtgärder som vidtagits av aktörerna själva för att åstadkomma ett gott kon-sumentskydd. De myndigheter som kan sägas verka för ett gott konsumentskydd vid finansiell rådgivning beskrivs i kapitel 8.
I betänkandets andra del, kapitel 9–13, redogör utredningen för de problem som utredningen har uppmärksammats på genom kon-takter med konsumentorganisationer, branschorganisationer, en-skilda näringsidkare och myndigheter och som påverkar konsument-skyddet negativt (kapitel 9). Även den juridiska doktrinen och praxis har utgjort en viktig källa för problembeskrivningen. I denna andra del återfinns även utredningens förslag och resonemang kring hur konsumentskyddet vid finansiell rådgivning bör stärkas (kapitel 10). Därutöver finns i kapitel 11 en särskild beskrivning av de problem, med tillhörande resonemang kring möjliga lösningar, som förekommer i anslutning till förvaltningen av premiepensions-medel. Avslutningsvis analyseras de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag (kapitel 12) samt återfinns en författnings-kommentar (kapitel 13).
Till betänkandet har fogats fyra bilagor. I bilaga 1 och 2 finns utredningsdirektiven och tilläggsdirektiven, i bilaga 3 åter-finns ett formulär med frågor som utredningen har ställt till bransch-organisationerna, och i bilaga 4 en sammanfattning av en av TNS Sifo genomförd marknadsundersökning angående marknadsföring-en av finansiella tjänster.
2.5 Utredningsarbetet
Arbetet inleddes i december 2012. Utredningen har hållit åtta möten med utredningens experter. För att i stor utsträckning kunna ta tillvara experternas erfarenheter och kunskaper på det aktuella området, har de getts möjligheter att bidra till utredningsarbetet bl.a. genom att i fyra olika arbetsgrupper lämna synpunkter, under-lag och försunder-lag i frågor om regleringsbehovet, på vilket sätt
till-synen behöver bli effektivare, och vad som kan göras för att för-bättra konsumenternas möjligheter till tvistlösning vid finansiell rådgivning. Därutöver har framförallt de experter som represente-rar branschorganisationerna och Konsumentbyråerna fått bidra på olika sätt i arbetet med att beskriva dagens finansmarknad och det utbud av tjänster om finansiell rådgivning som erbjuds i dag.
Experterna har med denna ansats i utredningsarbetet kunnat bidra aktivt och därigenom underlättat utredningens arbete med att analy-sera, kartlägga och beskriva av de olika problem som finns med dagens reglering och utformning av konsumentskyddet vid finan-siell rådgivning.
I syfte att närmare undersöka hur konsumenterna ser på den marknad som finns i dag, och som genom olika marknadsförings-åtgärder erbjuder en rad olika finansiella tjänster, har på utredning-ens initiativ Finansinspektionen, Konsumentverket och Putredning-ensions- Pensions-myndigheten låtit TNS Sifo genomföra en webb- och telefonunder-sökning. Undersökningen, som omfattade drygt 3 600 personer, genomfördes under perioden den 20 juni – den 31 juli 2013.
Som en del i utredningsarbetet har utredningen haft kontakter och möten med ett antal företag som erbjuder finansiell rådgivning till konsumenter i sin verksamhet. Utredningen har bl.a. träffat Fidelity, BlackRock Investment Management och Söderberg &
Partners. I syfte att diskutera innebörden av god rådgivningssed och möjligheterna till självreglering, har utredningen träffat repre-sentanter för SwedSec, Insuresec och Strukturerade Placeringar I Sverige (SPIS). Utredningen har även tagit del av tekn. dr. Inga-Lill Söderbergs (Centrum för bank och finans vid KTH i Stockholm) och doktoranden Jeanette Hauffs (Företagsekonomiska institut-ionen vid Handelshögskolan i Göteborg) arbeten genom att de bju-dits in till ett av utredningens sammanträden för att tillsammans med Fredric Korling redovisa sina respektive forskningsområden och resultat. Utöver möten med 2013 års värdepappersmarknads-utredning och Konsumenttvistvärdepappersmarknads-utredningen, har värdepappersmarknads-utredningen vidare sammanträtt med Utredningen om överskuldsättning (Ju 2012:06) samt professor emeritus och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, som utrett frågan om skriftlig bekräftelse av vissa telefonavtal (Ds 2013:25).
För att ta del av utländska erfarenheter har utredningen träffat företrädare för ett antal utländska institutioner och organisationer.
I första hand har utformningen av konsumentskyddet vid finansiell rådgivning diskuterats vid dessa möten, men även andra relaterade
frågor har behandlats, t.ex. om gränsdragningen mellan marknads-föring och rådgivning, hanteringen av intressekonflikter, utmaningar i tillsynsarbetet och olika tvistlösningsmekanismer. Utredningen har vid besök i Norge träffat representanter från Finanstilsynet, Førbrukerrådet och Finansklagenemnda. I Finland har utredningen haft ett möte med företrädare för Finansinspektionen, Försäkrings- och finansrådgivningen samt Konkurrens- och konsumentverket.
I Danmark har utredningen träffat företrädare för Finanstilsynet och Syddanska Universitetet. I Storbritannien har utredningen haft olika möten med företrädare för Financial Ombudsman Service, Financial Conduct Authority (FCA) och konsumentorganisationen Which? samt Financial Services Consumer Panel, som är ett rådgiv-ande organ till FCA. Avslutningsvis har utredningen besökt USA och där haft möten med Financial Industry Regulatory Authority (FINRA), Consumer Financial Protection Bureau (CFPB), Federal Trade Commission (FTC) samt branschorganisationen Investment Adviser Association (IAA).
3.1 Inledning
Konsumenternas behov av finansiell rådgivning kan tas för given.
Eller så kan man fundera över vad just ett sådant påstående betyder.
Den här utredningen handlar om det och om vilket skyddsbehov som finns när konsumenter får råd i finansiella frågor. Man kan t.ex. fråga sig om konsumenterna får de råd som de behöver och därför borde efterfråga? En liknande fråga är om konsumenterna helt överlåtit på rådgivarna att avgöra vilka råd som lämnas och om det i så fall resulterat i att konsumenterna i allt för stor utsträck-ning erbjuds lösutsträck-ningar som inte är individuellt anpassade efter deras behov och syften med en placering? Redan genom dessa frågor står det klart att premisserna för den finansiella rådgivningen kan disku-teras utifrån många olika utgångspunkter. Vad är det för egen-skaper hos tjänsten finansiell rådgivning som behöver beaktas när skyddsintressena diskuteras?
Som framgått ovan i kapitel 2 är utredningens uppdrag att före-slå åtgärder som förbättrar konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Av utredningsdirektiven framgår att det är utifrån gäll-ande regelverk, hur tillsynen fungerar och konsumenternas möjlig-het till tvistlösning som analysen av det befintliga konsumentskyd-det ska göras. Det finns därför anledning för utredningen att titta närmare på de problem som kan finnas när konsumenter erbjuds rådgivningstjänster av olika aktörer på finansmarknaden. Detta kapitel hänvisar vidare till de olika kapitel i betänkandet där utred-ningen beskriver, analyserar och utvecklar vissa av de frågor som tas upp här.
En rådgivare ska i sin verksamhet iaktta god rådgivningssed och med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen.1 Det betyder att rådgivningen ska anpassas efter konsumentens
1 Se kapitel 7 angående självreglering och god rådgivningssed.
mål, behov och ekonomiska situation samtidigt som rådgivaren inte ska rekommendera andra lösningar än sådana som kan anses lämp-liga för konsumenten. Trots dessa krav har tillsynsmyndigheterna uppmärksammat att det hos vissa finansiella rådgivare finns brister i den rådgivning som lämnas till konsumenter.2 I synnerhet har kritik riktats mot den rådgivning som lämnas i samband med dis-kretionär portföljförvaltning av premiepensionsmedel.3 Det är utredningens uppfattning att såväl lagstiftaren och berörda tillsyns-myndigheter som de seriösa branschrepresentanterna och konsu-mentföreträdarna är överens om att oseriös rådgivning bör stävjas.
Men från ett konsumentskyddsperspektiv bör kraven kunna ställas högre på rådgivningen. Om konsumenterna får råd som de inte för-står eller ens behöver är redan det ett problem som behöver hante-ras. På sikt är risken annars att förtroendet för finansmarknaden skadas. Sedan är det en annan sak att alla berörda parter inte är överens om vilka lösningar som behövs. Helt klart är att det finns en obalans i dag mellan rådgivaren och konsumenten som behöver jämnas ut för att ett tillräckligt gott konsumentskydd ska kunna anses föreligga. En annan fråga i sammanhanget är om det i dag är för enkelt och riskfritt att inte sköta sig som finansiell rådgivare?
Det påverkar i så fall behovet av konsumentskydd men också kon-sumenternas förtroende för rådgivarna och de tillsynsmyndigheter som ska säkerställa att konsumentskyddet går att lita på.
I följande avsnitt redovisar utredningen några olika frågeställ-ningar kring finansiell rådgivning. Syftet är att föra en mer allmän diskussion om dessa tjänster och att sätta in den finansiella rådgiv-ningen i ett privatekonomiskt sammanhang.
Det ska noteras redan på förhand att diskussionen i detta kapitel har en översiktlig karaktär och att avsnitten inte syftar till att ge en komplett analys av rådgivningstjänsterna och behovet av konsu-mentskydd när de erbjuds på finansmarknaden.4 Ansatsen är i stället att här diskutera tämligen fritt kring de tjänster om finansiell råd-givning som erbjuds i dag och vad som drivit utvecklingen på mark-naden för dessa tjänster. Diskussionen syftar till att lyfta fram möj-liga förklaringar till de problem som kan iakttas och resonera kring
2 Se kapitel 9 angående de problem som utredningen identifierat med avseende på regel-verket, tillsynen och konsumenternas möjligheter till tvistlösning. I kapitel 10 lämnar utred-ningen sina förslag samt för resonemang i de olika frågor som i första hand 2013 års värde-pappersmarknadsutredning ska hantera.
3 Se kapitel 11 där utredningen redovisar ett antal problem i anslutning till förvaltningen av premiepensionsmedel.
4 I kapitel 5 lämnar utredningen en mer omfattande redovisning av utformningen av olika konsumentskyddsregler på det finansiella området.
eventuella svagheter i det befintliga regelverket. Analyserna baseras på utredningens observationer och de erfarenheter som den tagit del av i utredningsarbetet. Den problembeskrivning som lämnas i betänkandet gör inte anspråk på att ge en allmängiltig bild av vad konsumenterna kan förvänta sig i samband med att finansiell råd-givning lämnas av olika aktörer. Beskrivningen är övergripande och syftar till att ge exempel på situationer när konsumenterna inte kunnat lita på att konsumentskyddet fungerar som det är tänkt.
Iakttagelserna kring finansiell rådgivning har strukturerats med hjälp av en mikroekonomisk ansats för att på så sätt belysa de pro-blem som konsumenterna upplever och få en grund för mer all-männa resonemang om behovet av ingripanden från lagstiftarens sida.
3.2 Om marknader för finansiell rådgivning