Efter årtionden av hårt reglerad ekonomi och statlig styrning på-börjades och genomfördes en mängd avregleringar i Sverige under 1980- och 1990-talen. Synsättet var i grunden marknadsliberalt med en stark tro på välgörande effekter av konkurrens och aktörernas rationalitet. Marknaders funktionssätt analyserades förvisso ofta i lagstiftningsarbetet, med utgångspunkten att ev. brister eller mark-nadsmisslyckanden skulle kunna rättas till genom olika stödjande insatser. Konsumentskyddet skulle upprätthållas med hjälp av olika typer av informationsregler, exempelvis för att blottlägga intresse-konflikter eller förklara produkternas egenskaper. Därigenom stötta-des den enskilde konsumenten i informationsunderläget gentemot den finansiella aktören och gavs möjligheter till ett, som det förut-sattes, rationellt beslutsfattande, vilket i sin tur skulle tvinga fram ett sunt agerande från de finansiella företagen till nytta för konsu-menten. Sedan tänkte man sig att tillsynsmyndigheterna skulle kon-trollera det hela genom sin tillsyn.54
Både forskning (exempelvis kring behavioral finance) och verk-lighet har dock visat att så enkelt är det inte. Inom det område som har diskuterats i det här kapitlet består problemet i att konsumen-terna inte har blivit en tillräckligt stark kraft i förhållande till de finansiella företagen. Kompetensen är inte tillräckligt hög, intresset är för lågt, och var och en är ensam i sitt möte med den finansiella marknadens aktörer. Det har försatt konsumenten i en utsatt posi-tion som både seriösa och oseriösa aktörer kunnat utnyttja. Olika typer av finansiella företag har känt sig kallade att ta hand om de flera tusen miljarder kronor som ska förvaltas åt svenska sparare.
Problemet är att det i princip är samma aktörer (eller deras betalda
”distributörer”) som ska ge konsumenterna råd om placeringarna.
Rådgivningen riskerar att bli sekundär för dessa aktörer; i första
54 I kapitel 8 diskuterar utredningen myndighetsansvarets betydelse för konsumentskyddet vid finansiell rådgivning.
hand vill de sälja sina produkter, vilket förutsätter rådgivning.
Detta riskerar att resultera i att rådgivningens kvalitet blir lidande, och att innehållet kan påverkas av intressekonflikter. Den rådgiv-ning konsumenten egentligen behöver kan vara svår att få av den här typen av aktörer, och svår att hitta överhuvudtaget.
Lagstiftaren har försökt hantera konsumentskyddet genom att ställa krav på den rådgivning som ges och på aktörerna. Grunden till problemet är dock, vilket detta kapitel försökt förklara, att lag-stiftaren inte gjort en ordenlig analys av marknaden och därmed träffar fel i sin reglering. Man borde vilja bidra till att skapa en marknad för god finansiell rådgivning till konsumenter. I stället försöker man med lagstiftningen ställa krav på de finansiella aktö-rer som erbjuder finansiella produkter så att de råd som dessa ger ska kunna fungera som den finansiella rådgivning som konsumen-terna behöver. Det är ett riskfyllt vågspel med andras pengar.
Lagstiftaren borde i stället analysera och försöka åtgärda de fundamentala problem som orsakar att en oberoende rådgivnings-marknad inte uppstår. Hur ska konsumenterna hjälpas till att formu-lera sin efterfrågan på ett så tydligt sätt att ett utbud uppkommer?
Hur ska det bli attraktivt och lönsamt för kunniga rådgivare att bedriva oberoende rådgivning? Behöver marknaden regleras så att de som behöver rådgivning faktiskt får tillgång till den? Här behövs för-modligen många olika typer av åtgärder, inte minst för att ”knuffa”
konsumenterna i rätt riktning. Samhället och staten skulle gynnas om konsumenterna uppnår bättre pensionsnivåer genom klokare beslut när det gäller det långsiktiga sparandet.
4.1 Inledning
Marknaden för försäljning av finansiella produkter till konsumen-ter har under de senaste 30 åren vuxit avsevärt. Detta har inneburit att underlaget för, och behovet av, rådgivning kring dessa produk-ter ökat kraftigt. Hushållens sparande har sedan 1980 ökat från cirka 289 miljarder kronor till cirka 4 353 miljarder kronor 2013.1 Sparandet har under denna tid successivt förändrats från att till stor del vara placerat på inlåningskonton i banker till att vara placerat i fonder och värdepapper.2 Enbart i premiepensionssystemet, som omfattar samtliga svenskar födda 1938 eller senare och där den enskilde själv förväntas fatta beslut om placeringen av en del av sin framtida pension, förvaltas 615 miljarder kronor.3 Onekligen har därmed den risk den enskilde tar med sitt sparkapital ökat.
Finansiell rådgivning till konsumenter kan tillhandahållas av banker, försäkringsbolag, fondbolag, förvaltare av alternativa inve-steringsfonder, kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkrings-förmedlare. Rådgivningen, som syftar till att finna en för den en-skilde konsumenten lämplig placering med hänsyn till bl.a. ekono-misk förmåga och riskbenägenhet, kan ske vid ett enstaka tillfälle eller fortlöpande och avse både produkter som näringsidkaren har skapat och produkter som den förmedlar från andra producenter, t.ex. fonder och olika försäkringslösningar. Det förekommer att näringsidkaren tar ut ersättning för rådgivningen direkt från konsu-menten, men vanligtvis får näringsidkaren, i de fall de inte enbart
1 Uppgifterna här avser tillgångar i form av bankinlåning, inlåning i övriga monetära finans-institut, Riksgäldsspar och Allemanssparande, obligationer, aktier, fondandelar och indi-viduellt försäkringssparande, se Hushållens ställning 1980–2013kv3,
www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Finansmarknad/Finansrakenskaper/Sparbarometern/7811/2013K03/
2 Från att cirka 64 % av sparandet var placerat på inlåningskonton 1980 till att cirka 23 % av sparandet var placerat på inlåningskonton 2012.
3 Siffran avser årsskiftet 2013/2014, se Pensionsmyndighetens webbplats, www.pensionsmyndigheten.se/KortaPensionsfakta.html
säljer egna produkter, ersättning genom provision (eller s.k. kick-back) från de bolag vars produkter de förmedlar till konsumenter-na. I Sverige finns det inte någon sammanhållen lagstiftning som reglerar de olika formerna av finansiell rådgivning till konsumenter.
Lagstiftningen är i stället uppdelad på ett flertal olika lagar som samverkar. Inom finansmarknadens område, dvs. den del av mark-naden där det krävs tillstånd av Finansinspektionen för att driva verksamhet, styrs verksamheten i huvudsak genom värdepappers-marknadslagen (investeringsrådgivning). Denna kompletteras av försäkringsförmedlingslagen (rådgivning enligt den lagen), lagen (2004:46) om värdepappersfonder samt lagen (2013:561) om för-valtare av alternativa investeringsfonder. Samtliga dessa lagar inför-livar i varierande utsträckning olika EU-direktiv.
Därutöver finns rådgivningslagen (placeringsrådgivning). Lagen är i huvudsak tillämplig på sådan rådgivning som inte är tillstånds-pliktig, och alltså inte omfattas av de nyss nämnda lagarna. Efter det att rådgivningslagen trätt i kraft den 1 juli 2004, har tillämp-ningsområdet för lagens näringsrättsliga bestämmelser minskat till följd av att de olika EU-direktiven genomförts i Sverige. Lagen är dock i vissa delar tillämplig även på sådan rådgivning som är till-ståndspliktig, eftersom den innehåller de generellt tillämpliga civil-rättsliga reglerna om skadeståndsansvar vid oaktsam rådgivning.
Bestämmelser som har ett konsumentskyddande syfte återfinns även i t.ex. marknadsföringslagen (2008:486). Lagen, som bygger på ett EU-direktiv, är tillämplig på all marknadsföring av finansiella tjänster och produkter, däribland finansiell rådgivning.
4.2 Lagen om finansiell rådgivning till konsumenter