för lagstiftarens insatser
Varje dag ställs vi inför en mängd val. Det kan gälla allt från enkla och vardagliga beslut till överväganden som är komplexa t.ex.
därför att de är långsiktiga och av stort ekonomiskt värde. Privat-ekonomiska beslut brukar höra till den senare gruppen, särskilt om de gäller investeringar, pensionssparande eller lån. Den typ av val som behöver göras beträffande den egna ekonomin upplevs ofta svåra och riskfyllda, särskilt om beslutsfattaren upplever en brist på kunskap, intresse, engagemang och tid i samband med att besluten ska fattas. Den känslan förstärks av att varje val får konsekvenser av olika slag och att ansvaret för dessa stannar hos den som haft att fatta de avgörande besluten. Det är framför allt oron för att fatta fel beslut som gör det så svårt att välja. Om utgångspunkten är att det varje gång är möjligt eller till och med viktigt att fatta det bästa möjliga beslutet, är det inte konstigt att de val som behöver göras kan framstå som mycket olustiga och besvärliga. Detta är särskilt framträdande vid finansiella beslut där den finansiella risken ofta är påtaglig och konsekvenserna av de olika val som kan göras är svåra eller helt omöjliga att utvärdera och bedöma i förväg. Varje val innebär samtidigt att beslutsfattaren måste avstå från andra alterna-tiv som står till buds med risk för att t.ex. få en sämre värdeutveck-ling än som varit möjlig om valet gjorts annorlunda. Till det kom-mer att vi i vissa sammanhang, t.ex. beträffande
premiepensions-sparandet, i egentlig mening inte kan avstå från att välja samtidigt som vi får ta hela den finansiella risken för de placeringar vi gör.5 Behovet av finansiell rådgivning kan mot denna bakgrund te sig oundgängligt eller i vart fall något som borde kunna tillgodoses utan risk för att kundens intressen kommer på undantag. Det är nog inte ett djärvt antagande att det behov av finansiell rådgivning som en konsument upplever sig ha, delvis kan förklaras av den frustration som det innebär att behöva avstå från vissa alternativ i samband med en kapitalplacering utan att i förväg vara säker på att dessa är sämre än det valda alternativet. Viljan att anlita en råd-givare kan därför bero på att konsumenten skattar rådråd-givarens för-måga att lyckas högre än den egna förför-mågan. En kund som sam-tidigt inte förstår vilket värde som finansiell rådgivning kan tillföra eller saknar möjlighet av olika skäl att utvärdera om kvaliteten på de rekommendationer som en rådgivare lämnar är tillräckligt god, riskerar att inte efterfråga den rådgivning som han eller hon behöver eller att till och med få råd som är dåliga t.ex. därför att de är alldeles för riskfyllda eller dyra.
Utredningens uppdrag är att analysera hur konsumentskyddet vid finansiell rådgivning kan förbättras. En naturlig första fråga att ställa sig är då rimligen vad finansiell rådgivning egentligen är?
Någon exakt och allmängiltig definition verkar inte vara möjlig att finna. Den allmänna uppfattningen kan nog sägas vara att finansiell rådgivning är rådgivning avseende finansiella produkter och tjänster riktade till konsumenter. Det är naturligt eftersom den faktiska finansiella rådgivning som erbjuds till konsumenter dels resulterar i råd som avser investeringar i en finansiell produkt, och dels lämnas av aktörer som tillhandahåller sådana produkter.
Inom detta område, råd som resulterar i investeringar i finansi-ella produkter, har en mängd problem iakttagits under de senare åren, vilket skapat oro såväl hos lagstiftaren som hos tillsyns-myndigheterna.6 Under de senaste åren har det därför diskuterats
5 Sedan är det en annan sak att premiepensionssystemet utformats med ett s.k. förval där de pensionssparares medel hamnar som väljer att inte göra något eget aktivt val. Sedan premie-pensionssystemet infördes i slutet av 1990-talet och en del av den allmänna pensionen där-igenom fördes över till en fonderad del på kapitalmarknaden har även tjänstepensionerna gått samma väg och placeras nu i väsentlig del på kapitalmarknaden. Avsättningen till tjänste-pensionen har också ökat och tjänstetjänste-pensionens del av den totala tjänste-pensionen har därmed ökat. Det betyder att individens exponering mot kapitalmarknaden ökat väsentligt sedan beslutet i juni 1998 om att införa premiepensionssystemet, se prop. 1997/98:151 och bet.
1997/98:SfU13.
6 Se t.ex. Finansinspektionens rapporter 2005:13 Konsumenten och rådgivningen, 2007:5 Råd-givningen, kunden och lagen, 2007:9, 2008:13 och 2009:10 Konsumentskyddet på finansmark-naden samt 2009:8 Oklar gräns mellan råd och försäljning. I det här sammanhanget kan även
olika möjligheter att förbättra konsumentskyddet vid rådgivningen, och vissa initiativ har också tagits utöver arbetet i den här utred-ningen. Exempelvis samarbetar olika myndigheter och organisa-tioner i syfte att öka konsumenternas kunskaper avseende finansi-ella frågor. Förbättrad informationsgivning och dokumentation avseende rådgivningen, liksom stärkta kompetenskrav på rådgivare, är andra tänkbara åtgärder som nämns. Allt oftare hörs i dag röster om att rådgivarnas incitament behöver ändras.
Den nuvarande regleringen avseende finansiell rådgivning före-faller ha tillkommit genom att lagstiftaren reglerat en företeelse som man har observerat, och som man uppfattar innebär risker för konsumenten och som innebär eller omfattar rådgivning kring finansiella produkter. Det framstår som om lagstiftaren inte har försökt analysera eller hantera mer generella problem kring det behov av rådgivning som konsumenter borde ha avseende sin finan-siella situation och eventuella hinder för att detta tillgodoses.
Fokus verkar i stället ha hamnat på konkreta synliga reglerings-problem7 kring finansiell rådgivning, vilka ofta upplevs som en utmaning ur reglerarperspektiv. Lagstiftarens mål förefaller ha varit att försöka avhjälpa konsumentens informations- och kunskaps-underläge så att konsument och producent blir mer jämbördiga parter och marknaden därigenom kan fungera bättre, vilket är ett vällovligt syfte i sig. Frågan är dock om lagstiftaren i det här fallet har gjort en ordentlig analys av marknaden?
Reglerare, tillsynsmyndigheter och andra talar ibland om ”råd-givningsmarknaden” och dess problem som om det fanns en explicit och tydlig marknad för finansiella rådgivningstjänster. Om det är svårt att hitta en definition på finansiell rådgivning så är det nog ännu svårare att definiera, eller hitta, rådgivningsmarknaden i dag.
Finns det verkligen en särskild marknad för finansiella tjänster? Kanske är problemet att en sådan separat rådgivnings-marknad inte alls existerar på det sätt som man vanligtvis tänker
nämnas Finansmarknadskommitténs rapport nr 10 Bättre reglering av konsumentinformation på området för finansiella tjänster, i vilken Anders Anderson och Fredric Korling analyserar den finansiella regleringen utifrån forskningen inom finansiell psykologi, och lämnar förslag på hur regleringen och andra konsumentpåverkande faktorer kan förbättra konsument-skyddet.
7 Exempelvis kan gränsdragningen mellan rådgivning, försäljning och marknadsföring vara mycket svår att göra. Att formulera krav på relevant information avseende t.ex. provisioner erbjuder också stora utmaningar för regleraren. I övrigt redovisar utredningen i kapitel 4 dagens reglering av rådgivningstjänsterna samt den kringliggande reglering som är av bety-delse för de marknadsaktörer som erbjuder finansiell rådgivning i sin verksamhet.
sig?8 Rådgivningen är i dag nästan alltid kopplad till förmedling eller försäljning av någon produkt. Det gör att konsumenten har svårt att få tillgång till den rådgivning som egentligen behövs. Dess-utom riskerar lagstiftaren att hamna fel med regleringen.
Det mesta av finansiell reglering utgår i dag från ett marknads-tänkande. Utgångspunkten är att marknaden i idealläget klarar av att lösa sina egna problem. Rationella aktörer och en fungerande pris-bildningsmekanism kommer att leda fram till effektiva lösningar.
Om det finns olika typer av marknadsmisslyckanden kan lagstifta-ren behöva träda in och förbättra möjligheterna för marknaden att fungera så att det effektiva resultatet kan uppnås. Ofta handlar det om skilda förutsättningar för olika parter, exempelvis avseende kunskap eller information, som behöver hanteras. Däremot und-viker lagstiftaren normalt att gå in med förbud eller annan riktad reglering för att mer radikalt ändra de faktiska spelreglerna på mark-naden, åtminstone har det varit så under de senaste, historiskt rela-tivt marknadsliberala, årtiondena.
När finansiell rådgivning har reglerats förefaller lagstiftaren (eller tillsynsmyndigheterna för den delen) dock inte ha gjort en ordentlig analys av hur ”rådgivningsmarknaden” faktiskt fungerar eller borde kunna fungera.9 I stället har regleringen främst tagit sikte på att skydda konsumenterna mot oseriös rådgivning kopplad till försäljning av finansiella produkter som är mer eller mindre kom-plicerade.
Problemet visar sig redan i den beskrivning av ”finansiell rådgiv-ning” som finns i rådgivningslagen. Med finansiell rådgivning avses där rådgivning som omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i försäkring med sparmoment (1 §). Det innebär att man med finansiell rådgivning kommit att avse rådgiv-ning som har en direkt koppling till vissa finansiella instrument eller försäkringsprodukter. I stället, vilket kommer att diskuteras mer nedan, kunde utgångspunkten ha varit mycket vidare, nämli-gen en analys av marknaden för rådgivningstjänster avseende finan-siella beslut om risktagande, sparande och lån som individen fort-löpande behöver fatta för att möjliggöra önskade
8 Se vidare kapitel 6 där utredningen beskriver rådgivningstjänsterna.
9 Åtminstone finns ingen sådan analys i betänkandet Konsumentskydd vid finansiell råd-givning (SOU 2002:4) som Utredningen om finansiell rådråd-givning till konsumenter lämnade i maj 2002. Utredningens förslag ligger till grund för rådgivningslagen, som trädde i kraft den 1 juli 2004. I det regelverk som gäller för försäkringsförmedlare, lagen om försäkrings-förmedling, är det tydligare att förmedlaren kan vara en fristående intermediär även om det också i förarbetena till den lagen saknas en marknadsanalys kring förmedlingstjänsterna.
nivåer över livet. Att sådan rådgivning i förlängningen behöver omfatta rådgivning kring finansiella instrument är naturligt, men genom lagstiftarens snäva analys med strikt fokus på konsument-skydd vid finansiell rådgivning enligt den beskrivning som lämnas, görs inte den marknadsanalys som normalt brukar vara en förut-sättning för samhällseffektiva regleringar.10
Att analysen saknats kan vara en följd av den tid vid vilken nuva-rande regleringar av finansiell rådgivning togs fram. Under 2000-talet har en kraftig förändring skett när det gäller konsumenters möjligheter och behov att själva fatta finansiella beslut med avgö-rande betydelse för framtida konsumtionsmöjligheter, och finans-krisen har också synliggjort olika risker på ett tydligt och konkret sätt. Nedan kommer konsumenternas behov av rådgivning att disku-teras utförligare.
En utgångspunkt för analysen kan således vara att det på en givningsmarknad borde finnas konsumenter som efterfrågar råd-givning i frågor som rör den egna finansiella situationen och aktö-rer/producenter som står för utbudet av just sådan rådgivning.
Någon sådan rådgivningsmarknad finns egentligen inte i Sverige i dag. Uppenbarligen har det inte funnits förutsättningar för en fungerande sådan marknad att växa fram. Om man antar att ett stort antal konsumenter faktiskt har behov av finansiell rådgivning (i en vid bemärkelse) finns här ett möjligt marknadsmisslyckande för lagstiftaren att analysera och hantera. Det bör dock noteras att frånvaron av en separat marknad för finansiell rådgivning inte nöd-vändigtvis är ett marknadsmisslyckande; den nuvarande lösningen, med kombinerad rådgivning och förmedling/försäljning skulle mycket väl kunna vara den mest effektiva ur ett samhällsekono-miskt perspektiv. Syftet här är främst att använda en marknads-ansats för att få en struktur på arbetet med problematiseringen av finansiell rådgivning, vilket också är syftet med detta kapitel.
I följande avsnitt belyses och analyseras nyttan och problemen med finansiell rådgivning mot bakgrund av en marknadsanalys och litteraturgenomgång rörande just tjänsten finansiell rådgivning. De frågor som i det sammanhanget är intressanta att ställa sig gäller hur efterfrågan borde se ut och hur den yttrar sig? Utredningen
10 Det bör redan här sägas att det inte ingått i utredningens uppdrag att göra en mer full-ständig översyn av under vilka förutsättningar som olika aktörer på finansmarknaden ska få tillhandahålla finansiell rådgivning till konsumenter, och vad denna rådgivning borde avse, eller hur den bör vara reglerad för att t.ex. bättre än i dag tillgodose konsumenternas intresse. Som nämnts har uppdraget varit mer begränsat och avsett de problem som finns i dag och som påverkar konsumentskyddet negativt.
diskuterar detta i avsnitt 3.3. Vidare resonerar utredningen i avsnitt 3.4 kring frågan hur utbudet kunde se ut (för att motsvara efter-frågan) och hur det ser ut i dag? Slutligen diskuteras om problemen borde angripas av lagstiftaren och i så fall hur (avsnitt 3.5).