Regleringen av de finansiella marknaderna och konsumentskyddet och konsumentskyddet

Den finansiella sektorns funktioner är att upprätthålla ett betal-ningssystem, tillhandahålla krediter, omfördela risker och allokera sparandet. Funktionsförmågan och stabiliteten i det finansiella systemet är i hög grad beroende av de finansiella företagen. Dessa företag tillhandahåller finansiella tjänster som är av avgörande bety-delse för effektiviteten i systemet. Vid sidan av att förmedla kapital och hantera risker tillhandahåller den finansiella sektorn betal-ningstjänster genom banksystemet. Kontanta medel, betalkort, kreditkort och kontoöverföringar gör att varor och tjänster kan ut-bytas på ett smidigt och ekonomiskt effektivt sätt. Det finns också en stark koppling mellan betalningsväsendet och värdepappers-marknaderna, eftersom de stora betalningsflöden som genereras i handeln med finansiella instrument svarar för en betydande del av det samlade flödet av betalningar i nätverket mellan banker, clearing-organisationer och centralbanker som sammantaget utgör betal-ningsväsendet.

Vid sidan av den vanliga associationsrättsliga lagstiftning som berör alla företag är de finansiella marknaderna och finansiell verk-samhet föremål för en omfattande näringsrättslig reglering. Finan-siell verksamhet förutsätter för det mesta tillstånd samtidigt som den är underkastad tillsyn.

Varför behöver de finansiella marknaderna regleras?

Två huvudmotiv brukar nämnas för att reglera de finansiella mark-naderna. Det första tar sikte på samhällets behov av stabilitet i det finansiella systemet och att undvika systemrisker. Detta gäller sär-skilt bankerna. Det finns betydande risker för att störningar snabbt ska spridas inom systemet och drabba centrala samhällsekonomiska funktioner som betalningsförmedling och kreditförsörjning. Regle-ringarna syftar till att begränsa och kontrollera bankernas riskta-gande för att därigenom öka stabiliteten i betalningssystemet. De systemrisker som är förknippade med värdepappershandeln är

san-nolikt något mindre allvarliga än de som finns i traditionell bank-verksamhet, men riskerna ökar i betydelse i takt med att värde-pappersmarknaderna spelar en allt större roll i samhällsekonomin.

Systemriskerna på värdepappersmarknaderna härrör dels från marknadernas betydelse för clearing- och avvecklingsfunktionerna, dels från bankernas behov av likviditet på värdepappersmarknader-na. Det andra motivet för att reglera finansiella marknader är att säkerställa ett gott konsumentskydd. Ett skäl för en reglering i syfte att bevaka konsumentskyddsintresset är att avtal inom det finansiella området många gånger är av långsiktig karaktär och därför svåra att utvärdera i förväg. Det andra skälet är att de ingångna kontrakten har stor privatekonomisk betydelse för den enskilde. Vidare befin-ner sig konsumenten många gånger i underläge gentemot den som erbjuder en produkt eller tjänst. Avtalen kan vara komplicerade och den enskilde kan ha svårt att tillgodogöra sig tillräcklig information både om produkten och om den som säljer den.

Vilket ansvar har staten?

Det finns särdrag i finansiell verksamhet som leder till så kallade marknadsmisslyckanden av en art och omfattning att de motiverar särskilda statliga åtgärder. Marknadsmisslyckanden innebär sam-hällsekonomiska effektivitetsförluster, och om staten med olika åtgärder kan eliminera eller åtminstone begränsa omfattningen av sådana misslyckanden, kan staten på ett övergripande plan därige-nom sägas ha bidragit till ökad samhällsekodärige-nomisk effektivitet.

Exempel på marknadsmisslyckanden är externa effekter, ofullstän-dig konkurrens och informationsproblem som i sin tur kan samman-hänga med olika typer av intressekonflikter. Ett finansiellt system som varken är stabilt eller erbjuder gott konsumentskydd kan inte uppfattas som effektivt.

Om frågan ses i ett samhällsekonomiskt perspektiv framkom-mer samtidigt att omfattande skyddsambitioner är förknippade med kostnader. Tillämpningsområdet för en konsumentskyddande reglering bör ta sin utgångspunkt i de intressen som framstår som särskilt skyddsvärda från konsumentsynpunkt. Om skyddet base-ras på långtgående rörelserestriktioner och konkurrenshinder, uppträder kostnaderna indirekt genom att det finansiella systemets – och i förlängningen hela ekonomins – effektivitet och

förnyelse-förmåga hämmas. Konsumenterna betalar då för skyddet bl.a.

genom lägre avkastning på sitt sparande.

Synen på lagstiftaren som konsumenternas ombud gör det rim-ligt att fråga sig vilken grad av konsumentskydd som dessa efter-frågar. Om staten lyckas avväga skyddsnivån rätt, bör detta vara gynnsamt för den finansiella sektorns konkurrenskraft. För svaga regleringar torde i vart fall skrämma bort kunder. Konsumenter är samtidigt en heterogen grupp och konsumentskydd ger upphov till kostnader som, direkt eller indirekt, i stor utsträckning vältras över på kunderna. Det är de mindre kunniga och kapitalsvaga kunderna som i första hand behöver bli skyddade. För att nå detta mål krävs emellertid inte sällan generella regler som begränsar avtalsfriheten även för kunder som är väl förtrogna med finansiella risker av varje-handa slag. En avvägning behöver därmed göras, där långtgående ambitioner att skydda konsumenter kan göra det svårt för de finan-siella företagen att konkurrera om de mer sofistikerade kunderna (eller orimligt dyrt därför att de sofistikerade kunderna utnyttjar de optioner som ligger inbäddade i konsumentskyddsreglerna till sin förmån). Dessa kan få de tjänster de efterfrågar, inklusive önskad grad av skydd, till lägre kostnad genom att t.ex. vända sig till företag i länder där valfriheten är större. En andra komplikation är att finansiella företag i många fall är beroende av ett förtroende-kapital för att de ska kunna driva sin verksamhet. Företagen har därför incitament att vinnlägga sig om ett gott rykte i sina relat-ioner med kunderna även om regleringar inte införs. Det bör där-med finnas större utrymme för självreglering på konsumentskydds-området än när det gäller systemstabilitet där staten även måste se till att begränsa sina kostnader som implicit garantigivare.³

Vilket är behovet av konsumentskydd?

Omfattningen av konsumenternas sparande och val av sparformer skiftar över tiden. De finansiella företagen har i allt större grad kommit att arbeta med tjänster som skiljer sig från den traditionella in- och utlåningsverksamheten. Olika typer av finansiella tjänster med varierande riskprofil marknadsförs och säljs till konsumenter.

Exempel på sådana tjänster är köp och försäljning av sparprodukter

3 Se Lars Hörngren, Finansiella regleringar och konkurrenskraft, Finansmarknadsutredningens betänkande Finanssektorns framtid (SOU 2000:11), Volym C:145–146.

såsom aktier, räntebärande instrument, investeringsfonder och pensionsförsäkringar.

Även konsumenternas agerande har förändrats. Konsument-skyddets betydelse ökar i och med att hushållens sparande i värde-papper fått ökad utbredning. Till det bidrar den pensionsreform som genomförts och som genom premiepensionssparandet inklu-derar ett obligatoriskt fondsparande.

Konsumenterna väljer numera att placera sina sparmedel på ett sätt som kan innebära risk för betydliga förluster. Genom internet har enskilda konsumenter fått tillträde till aktiemarknaden på ett sätt som tidigare var förbehållet mäklare. I Sverige har marknaden för s.k. strukturerade placeringar vuxit från att ha varit nischpro-dukter under 1990-talet till att i dag vara en bred sparform för inve-sterare som ett alternativ och komplement till mer traditionella sparformer, se avsnitt 7.3. Även utbudet av finansiella tjänster från utländska företag har ökat. Denna utveckling har skapat ett ökat behov av kunskap och information hos konsumenterna som för-väntas ta ett allt större ansvar för det egna sparandet. Hur värde-pappersmarknadens aktörer hanterar frågor om information, råd-givning, klagomål etc. har således blivit viktigare än tidigare.

Konsumentskyddets uppgift är inte att avlasta konsumenten varje slag av finansiell risk eller befria honom eller henne från skyl-digheten att själv så långt det är möjligt skaffa och tillgodogöra sig information eller att kritiskt granska olika erbjudanden.

Komplexiteten hos många finansiella tjänster gör att konsu-menten ofta har ett påtagligt kunskaps- och informationsunderläge jämfört med producenten. Informationsproblem och intressekon-flikter hänger samman med aktörernas olika tillgång till informat-ion, vilket brukar beskrivas som att informationen är asymmetriskt fördelad.

Känner konsumenterna sig inte trygga i förvissningen om ett rimligt kundskydd, finns det en risk för att de avstår från att köpa finansiella tjänster i en utsträckning som är motiverad. Det skulle kunna innebära att hushållen sparar för lite eller bär onödiga finan-siella risker. Om förtroendet för finansmarknaden försämras, kan detta få negativa återverkningar på marknadens funktion.

Finansiella tjänster som sparande och försäkring innebär ofta och till skillnad från nästan alla andra varor, och tjänster, ett enga-gemang med leverans långt fram i tiden och dessutom ofta med stor, ibland avgörande, ekonomisk betydelse för den enskilde kon-sumenten. Värdet av en sådan leverans är vidare beroende av

pro-ducentens beteende och kompetens över en följd av år. Till detta kan läggas att många finansiella tjänster tas i anspråk bara ett fåtal gånger i den enskildes liv, vilket gör att konsumenten har svårt att bygga upp en egen erfarenhetsgrundad kompetens.

Gott konsumentskydd innefattar en avvägning mellan regler som skyddar konsumenten och vad som är lämpligt för att få en samhällsekonomiskt effektiv lösning och ett rikt produktutbud, något som också är till gagn för konsumenten. En alltför standardi-serad och hård reglering gör att konsumenterna endast får tillgång till ett mindre urval av likartade produkter. Det innebär i sig en kostnad för konsumenten. Viktigt i detta sammanhang är att kon-sumenternas egen förmåga att själva fatta optimala beslut stärks.

Utöver att tillförsäkra ett gott konsumentskydd, bör eftersträvas att stärka konsumenternas egenmakt genom att tillhandahålla lättill-gänglig och begriplig information och konsumentupplysning.⁴

Som nämnts bör regleringen utgå från de sparare som är mindre kunniga om och intresserade av de finansiella marknaderna. Det är främst de som behöver skyddas eftersom deras informationsunder-läge är större. De är därför mer utsatta för eventuella oegentlig-heter och oseriös rådgivning.

5.2 Regleringen inom konsumentområdet