Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen Klagande: Halmstads kommun
Motpart: Naturvårdsverket
Saken: Dispens från föreskrifter för naturreservat och för område med skydd för landskapsbilden samt dispens från strandskydds- bestämmelser för anläggande av gång- och cykelväg Nyckelord: Strandskydd, naturreservat, landskapsbild, fågeldirektiv
Bakgrund
Kommunen avsåg att anlägga en gång- och cykelväg. För det krävdes både dispens från föreskrifter för naturreservat och från det skydd för landskaps- bilden som gällde för området samt vidare från strandskyddsbestämmelser.
Länsstyrelsen meddelade dispens från dessa bestämmelser. Miljödom- stolen upphävde länsstyrelsens beslut och avslog kommunens dispens- ansökningar. Kommunen överklagade miljödomstolens beslut och yrkade att Miljööverdomstolen skulle meddela dispens.
En fråga som aktualiserades i målet gällde möjligheten att göra en av- vägning mellan de olika intressen som reservatet avsåg att skydda.
Miljödomstolen
- ” – ” -
Naturreservatet
Kommunen har hävdat att den åtgärd som planeras, att grusa en redan be- fintlig traktorstig och anlägga ett brofäste, inte medför att åtgärder som omfattas av reservatsföreskrifterna behöver vidtas, varför dispens för detta inte krävs. Miljödomstolens bedömning, efter att ha besökt platsen, är att det kommer att krävas markarbeten som går in under begreppet ”gräva, schakta eller utföra fyllning” för att färdigställa den avsedda cykelvägen, särskilt i anslutningen till brofästet. De avsedda åtgärderna kräver därmed enligt miljödomstolens bedömning dispens från reservatsföreskrifterna.
Avsikten med ett beslut att inrätta ett naturreservat skall vara att skapa ett definitivt skydd för området. Endast undantagsvis skall avsteg från skyd- det kunna göras (se prop. 1997/98:45 II s. 75). För att dispens skall kunna meddelas krävs därför särskida skäl enligt 7 kap. 7 § 2 st. miljöbalken.
34
Dispens får vidare endast meddelas om åtgärden är förenlig med reservatets syfte enligt 7 kap. 26 § miljöbalken.
Som Naturvårdsverket har anfört får syftet med reservatet tolkas utifrån reservatsbesluten som helhet. I reservatsbeslutet från 1973 sägs på s. 1 att området ”bör skyddas och vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, för landskapsbilden och för allmänhetens friluftsliv”. I samma beslut på s. 3 sägs vidare att ”Områdets stora värde för fågellivet skall beaktas” och ”De gynnsamma betingelserna för såväl rastande som häckande fågel skall i möjligaste mån bibehållas.”
Kommunen har anfört att vägen genom reservatet skulle gynna ett av syftena med reservatsbeslutet, nämligen syftet att göra området (mera) till- gängligt för allmänheten. Miljödomstolen delar dock Naturvårdsverkets bedömning att reservatet redan idag är så tillgängligt för allmänhetens rörliga friluftsliv som är önskvärt och att ytterligare anläggningar för det ändamålet inte behövs.
Utredningen visar vidare att anläggningar enligt ansökan kan komma att påverka den känsliga naturmiljö som reservatet är inrättat för att skydda. Naturvårdsverket har särskilt framhållit den skyddsvärda fältpiplärkan. Enligt miljödomstolens mening är det en tydlig risk att vägen, med den trafik som den avses göra möjlig, skulle påverka djurlivet inom reservatet. Särskilt kan påverkan förväntas inom den södra, idag minst tillgängliga, delen av reservatet. Också landskapsbilden skulle kunna påverkas. Vid den senare bedömningen väger domstolen även in synintrycket av brons över- byggnad.
Nyttan med den planerade gång- och cykelvägen är i enlighet med vad domstolen anfört i det föregående enbart att den förbättrar förbindelserna mellan Halmstad och orterna söder om staden. Med hänsyn till risken för skadeverkningar på reservatets skyddsintressen innebär det intresset inte särskilda skäl för en dispens från reservatsföreskrifterna.
35
Strandskyddet
Syftet med strandskyddet är enligt 7 kap. 13 § 2 st. miljöbalken att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Även för dispens från strand- skyddet krävs att åtgärden skall vara förenlig med syftet enligt 7 kap. 26 § miljöbalken samt att det skall föreligga särskilda skäl enligt 18 § 1 st. sam- ma kapitel. Som domstolen redan anfört ovan finns det risk för att den pla- nerade åtgärden kommer att negativt påverka naturvärdena inom området, däribland fältpiplärkan. Även själva grusningen kommer, på den mark som tas i anspråk, att försämra livsvillkoren för de växter och djur som lever och söker föda där. Åtgärden motverkar därmed även syftet med strandskyddet på ett inte obetydligt sätt. De förbättrade kommunikationerna är inte heller ett särskilt skäl för dispens från strandskyddet. Inte heller i strandskydds- frågan har kommunen visat att det föreligger särskilda skäl för dispens. Landskapsbildsskyddet
Förordnandet om skydd för landskapsbilden enligt naturvårdslagen skall, vilket även länsstyrelsen konstaterat, behandlas som ett beslut om natur- reservat enligt miljöbalken. Enligt beslutet om landskapsbildsskydd med- delat den 15 oktober 1969 är det inte utan länsstyrelsens tillstånd tillåtet att anlägga väg med undantag för ägoväg. Genom att anläggandet av väg inte är förbjudet enligt föreskrifterna är utrymmet större för en dispens från land- skapsbildsskyddet. Med hänsyn till att domstolen funnit hinder mot dispens inom reservatet skulle en gång- och cykelstig inom detta område inte ha någon egentlig funktion. Redan därför bör dispens inte meddelas. Sammanfattning
Med hänsyn till vad som anfört ovan skall Naturvårdsverkets överklagande bifallas genom att kommunens ansökan om dispens från föreskrifterna för Hagöns naturreservat, för område med skydd för landskapsbilden, Påarp – Fylleåns mynning, och från strandskydds- bestämmelserna avslås.
36
Miljööverdomstolen
Kommunen anförde följande Naturreservat
Miljödomstolen och Naturvårdsverket har gjort bedömningen att reservatet redan i dag är så tillgängligt för allmänhetens rörliga friluftsliv att några ytterligare anläggningar för detta ändamål inte behövs. Kommunen delar bedömningen såtillvida att tillgängligheten fram till reservatet är tillfredstäl- lande norrifrån. Dock saknas anslutningar söderifrån, vilket medför att per- soner som kommer söderifrån i praktiken inte har likvärdiga möjligheter att ta sig till och från reservatet. Likaså kan tillgängligheten inom reservatets gränser förbättras avsevärt. Ett av reservatets syften är just att allmänheten skall kunna tillgodogöra sig området för rekreation, vilket torde förutsätta att allmänheten bereds möjlighet att på ett enkelt sätt röra sig inte bara fram till området utan även inom området. Anläggandet av en gång- och cykelstig (GC-stig) genom reservatet är tänkt bl.a. i syfte att underlätta det rörliga friluftslivet inom reservatet, inte minst för äldre personer och personer med nedsatt rörelseförmåga. Huruvida anlagda stigar eller vägar är nödvändiga för att öka tillängligheten är inte avhängigt av reservatets storlek utan den ifrågavarande terrängen.
GC-stigen ingår i en samlad satsning från kommunen att öka tillgänglig- heten till de kustnära områdena både norr och söder om staden. Att turis- mens och friluftslivets intressen av tillgång till Halmstads kustnära områden skall främjas särskilt framgår bl.a. av gällande översiktsplan.
Miljödomstolen har tagit omotiverat stora hänsyn till fältpiplärkans be- hov av en ostörd häckningsplats. Häckningsplatsen är belägen ca 100 meter från den föreslagna dragningen av stigen. Gång- och cykeltrafiken kommer därför inte att inkräkta på häckningsområdet. Rörligheten kommer vidare att koncentreras till stigen och häckningsreviret blir därmed sannolikt mera ostört.
Reservatsföreskrifterna ger inte uttryck för att naturvårdsintresset skall ha företräde framför främjande av allmänhetens intresse av rekreations- område.
Särskilda skäl för dispens föreligger eftersom stigen stärker tillgänglig- heten med minimal inverkan på de naturintressen som reservatet samtidigt
37
skall skydda. Vid lokaliseringen har även beaktats områdets värde för fågel- livet och bibehållandet av gynnsamma häckningsplatser. Särskilda skäl föreligger även eftersom det aktuella området omfattas av miljöbalken 4 kap. 2 § och att i enlighet härmed turismens och det rörliga friluftslivets intressen särskilt skall beaktas vid tillåtligheten av olika ingrepp i miljön. Att djurlivet inom reservatet eller landskapsbilden skulle kunna påverkas utgör inte tillräckliga skäl för att neka dispens.
Strandskyddet
Miljödomstolens domskäl ger vid handen att endast ett av strandskyddets syften, nämligen skyddet för djur- och växtarter, har beaktats vid bedöm- ningen av förutsättningarna för dispens. Att anläggandet av GC-stigen har till uppgift att främja ett av strandskyddets intressen har inte tagits under övervägande. I ett fall som detta där dispensfrågan synes vara avhängig av vilket syfte (friluftslivets eller djur- och växtlivets) som väger tyngst bör en allsidig intresseavvägning göras utifrån den åtgärd för vilken dispens söks. Någon sådan intresseavvägning har inte gjorts i detta fall utan miljödomsto- len har stannat vid att konstatera att ett av syftena motverkas av de åtgärder för vilka dispens söks. Miljödomstolen synes inte heller ha fäst något av- seende vid det mycket ringa ingrepp som GC-stigen i praktiken medför inom området.
Särskilda skäl för dispens kan föreligga om en anläggning är avsedd för det rörliga friluftslivets behov eller annars inte inskränker allmänhetens möjlighet att använda det strandnära området. De särskilda skälen för dis- pens består i att anläggningen är ägnad att främja det rörliga friluftslivet samt att någon större påverkan på djur- och växtlivets livsmiljöer inte kan förutses. Särskilda skäl föreligger även eftersom det aktuella området omfat- tas av 4 kap. 2 § miljöbalken och att i enlighet härmed turismens och det rörliga friluftslivets intressen särskilt skall beaktas vid tillåtligheten av olika ingrepp i miljön.
För att en åtgärd skall vara förbjuden enligt 7 kap. 16 § erfordras att den utgör ett väsentligt ingrepp i livsvillkoren för djur- och växtarter. Mot bak- grund av att de planerade åtgärderna rimligen inte kan sägas utgöra ett väsentligt ingrepp i denna livsmiljö kan ifrågasättas om någon dispens över-
38
huvudtaget är erforderlig. I vart fall bör särskilda skäl för dispens föreligga eftersom ingreppen i livsvillkoren för djur- och växtarter i detta fall är syn- nerligen begränsade.
Av Naturvårdsverkets åtgärdsprogram för bevarandet av fältpiplärkan kan bl.a. utläsas att det främsta hotet är förändringar av de naturtyper där fältpiplärkan vistas under sin tid i Sverige, men även att bad- och friluftsli- vet verkar störande inom vissa sanddynstyper. Av åtgärdsprogrammet kan utläsas att det inte nödvändigtvis är friluftslivet i näraliggande områden i sig som påverkar förutsättningarna för häckningen utan hur fritidsliv och turism kanaliseras över de känsliga områdena. Som förslag på åtgärd i dessa områ- den föreslås att kanaliseringen förstärks på olika sätt t.ex. genom skyltning från vägar m.m. (se åtgärdsprogrammet sid. 18). På de mest attraktiva häck- ningsområdena skall turismen kanaliseras genom tydligt utmärkta leder och/eller spänger.
Enligt den översiktsplan som gäller för området, ”Översiktsplan 2000”, anges att den allmäntillgängliga marken inom kustområdet är av avgörande betydelse för tätorternas rekreation och att den av denna anledning skall behållas och förstärkas.
Samtidigt som Halmstads kustområde bedömts vara av riksintresse med hänsyn till de samlade natur- och kulturvärdena utpekas kusten som värde- full för turism och friluftsliv. Vid varje form av exploateringsföretag inom kustområdet skall, enligt översiktsplanen, turismens och det rörliga frilufts- livets intressen beaktas.
Kommunen är som ytterligare kompensationsåtgärd beredd att i samråd med länsstyrelsen vidta landskapsvårdande åtgärder i de dyner där fältpip- lärkan har sina häckningsplatser, t.ex. dynvård, röjning av oönskad vegeta- tion, kanalisering i dynerna genom spänger och inhägnader samt förbättrad skyltning.
Naturvårdsverket har i huvudsak anfört följande.
Naturreservatet är fullt tillgängligt redan idag. Besökarna kommer lätt in i reservatet norrifrån och kan röra sig helt fritt i hela området på de stigar som finns och på stranden. Flertalet besökare använder den norra halvan av
39
strandzonen vilket medför att den södra delen, närmast Fylleåns utlopp, används i mindre utsträckning vilket också gynnar fältpiplärkans häck- ningsmöjligheter. Behovet av att tillgängliggöra reservatet för besökare som kommer söderifrån kan ifrågasättas eftersom samma strandtyper finns på långa kuststräckor alldeles söder om reservatet (Fylleån) (t.ex. Påarpsstrand, Laxviksstrand, Gullbrannastrand, Trönningestrand och Tönnersastrand). Boende i de södra områdena använder dessa stränder.
En gång- och cykelstig genom reservatet och den tillhörande bron över Fylleån i söder skulle med nödvändighet öka trafiken i de södra delarna av reservatet och därmed skulle störningen på bland annat fältpiplärka och övrigt fågelliv i södra delen av reservatet öka och risken för att fältpiplärkan skulle försvinna från området skulle vara överhängande.
Fältpiplärkan är upptagen och listad i EU:s fågeldirektiv (79/409/EEG) i bilaga 1 (97/49/EG). Det innebär att medlemsländerna skall företa nödvän- diga åtgärder för att återupprätta gynnsam bevarandestatus för arten. Med gynnsam bevarandestatus menas att arten skall på lång sikt ha en livskraftig population och att dess livsmiljö är god. Idag har fältpiplärkan inte gynnsam bevarandestatus. Enligt direktivet är medlemsländerna skyldiga att vidta särskilda åtgärder för att bevara de arter som är listade i direktivets bilaga 1. Detta förpliktigar Sverige (enligt EG-domstolens praxis även statliga myn- digheter) att skydda och återställa fältpiplärkans livsmiljöer, så att arten kan fortleva i Sverige med livskraftiga populationer. EU:s fågeldirektiv finns överfört i svensk lagstiftning bl.a. i artskyddsförordningen (1998:179). I 1 a § anges att det är förbjudet att avsiktligt störa fåglar, särskilt under vissa perioder, bl.a. deras parningsperioder. Länsstyrelsen kan ge dispens under vissa bestämda förutsättningar som finns angivna i 1 f-g §§, bl.a. får det inte försvåra upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus hos arten.
Fältpiplärkan är klassad som starkt hotad, vilket är den näst högsta hot- klassen. Den svenska populationen uppgår till omkring 100 revir. Det lång- siktiga målet med det åtgärdsprogram som Naturvårdsverket har tagit fram för fältpiplärkan är att det på sikt skall finnas ca 250 revirhållande hanar varav ca 50 i Halland. Naturvårdsverket avsätter också särskilda pengar för åtgärder för att förbättra fältpiplärkans livsmiljöer. Exempelvis tilldelades Hallands län 75 000 kr för särskilda biotopvårdande åtgärder år 2002.
40
Bortsett från att det saknas särskilda skäl för dispens från de områdes- skydd som området omfattas av kan det på grund av artskyddsbestämmel- serna inte komma ifråga att utföra sådana åtgärder i och i nära anslutning till fältpiplärkans häckningsområde som kan riskera artens fortbestånd i detta område.
Vid prövningen av dispenser från reservatsföreskrifter enligt 7 kap. 7 § miljöbalken skall, förutom hänsynsreglerna i 2 kap. även 3 och 4 kap. till- lämpas. Hela det aktuella kustområdet är av riksintresse för naturvård (NN19) och för friluftslivet (FN14) (MB 3 och 4 kap.). Att ett område om- fattas av bestämmelserna i 4 kap. 2 § innebär att vid exploateringsföretag där företaget avser att ta mark i anspråk för något ändamål, alltid särskild hänsyn skall tas till friluftslivets intressen. Däremot innebär det inte att när ett område omfattas av nämnda bestämmelser detta kan utgöra särskilt skäl för dispens från förbudsbestämmelser för att utföra åtgärder för friluftslivet.
Den ökade tillgängligheten för områdets besökare är inte ett tillräckligt skäl för dispens. Åtgärden strider dessutom både mot ett av reservatets syf- ten och strandskyddets ena syfte, nämligen att bevara de biologiska värdena. Intresseprövningsregeln i 26 § anger att dispens får ges endast om det är förenligt med beslutets eller föreskriftens syfte. Att olika syften skulle kun- na ställas mot varandra på så sätt som kommunen anger saknar stöd i lagtext och förarbeten. Om ett områdesskydd har flera syften innebär 26 § att vid dispensprövningen skall den föreslagna åtgärden prövas mot syftets olika delar oberoende av varandra. Någon intresseavvägning skall således inte ske mellan de olika syftena. Beträffande strandskyddet anges i specialmotive- ringen till den dispensregeln (prop.1997/98:45 del 2 sid. 90) att i samtliga exempel på situationer där skäl för dispens kan finnas, gäller att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena påverkas på ett icke acceptabelt sätt och att prövningen alltid skall omfatta påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet. Av den anledningen kan strandskyddsdispens inte kom- ma ifråga i det nu aktuella fallet. Enligt Naturvårdsverkets mening gäller detta också för dispens avseende reservatsföreskrifter (jfr Naturvårdsverkets allmänna råd (2003:8) till 7 kap. 7 § MB).
Intresseavvägningsregeln i 7 kap. 25 § är enligt verkets mening inte till- lämplig eftersom en cykelväg som anläggs av kommunen inte kan betraktas
41
som ett enskilt intresse. Någon bestämmelse om intresseprövning mellan andra allmänna intressen och naturvårdsintressen som motsvarar 3 § natur- vårdslagen finns i övrigt inte i balken.
Sammanfattningsvis konstaterar Naturvårdsverket att området åtnjuter ett mycket starkt skydd enligt miljöbalken. Området är mycket skyddsvärt trots att det redan är belastat av intilliggande vägar m.m. De skäl för dispens som har angivits är inte godtagbara, varken i förhållande till strandskydds- bestämmelserna eller reservatsföreskrifterna. Reservatets båda syften, lik- som strandskyddets, gäller. Någon sådan ”intresseavvägning” som kommu- nen föreslår kan därför inte komma i fråga. Det kan ifrågasättas om frilufts- livets intressen i alla avseenden gagnas genom cykelvägen. Tillgängligheten är redan idag god och en gång- eller cykelstig genom reservatet skulle med- föra att besöksfrekvensen skulle öka i de södra delarna där naturvärdena är känsligast.
Kommunen har genmält.
Kommunen ifrågasätter inte att fältpiplärkan är starkt hotad som art och i behov av en gynnsam bevarandestatus i Sverige. Anläggande av den plane- rade gång- och cykelvägen riskerar inte artens fortbestånd i området och strider därför inte mot artskyddsförordningen (1998:179). GC-vägen kom- mer att få en sträckning som ligger mer än hundra och uppemot tvåhundra meter från stranddynerna där fältpiplärkan häckar och uppehåller sig. Som ornitologen Anders Wirdheim utvecklade vid synen är reviret mycket långsmalt och sträcker sig inte utanför dynerna.
Risken för att fältpiplärkan störs begränsas väsentligt genom att frilufts- livet kanaliseras till vissa gångstråk. Dessutom utgörs den södra delen av stranden inom reservatet av ett naturistbad, vilket gör att antalet besökare där är begränsat. Naturvårdsverket har självt ifrågasatt om antalet besökare söderifrån kommer att bli särskilt omfattande eftersom dessa har annan strand att tillgå längre söderut. Det är vidare ett begränsat antal personer som bor i Påarp/Laxvik/Gullbranna och GC-vägen kan därför inte antas bli särskilt livligt frekventerad.
Det förhållandet att det rörliga friluftslivet särskilt skall beaktas inom det aktuella området (4 kap. 2 § miljöbalken samt gällande översiktsplan)
42
måste rimligen beaktas vid en dispensprövning. Bestämmelserna om riksin- tressen i 4 kap. miljöbalken har sitt ursprung i naturresurslagen (1987:12), vars bestämmelser skulle tillämpas vid prövning enligt naturvårdslagen. Bedömningen skulle därvid baseras på kommunens översiktsplan
(prop.1985/86:3 s. 10). Att ett område klassats som riksintresse syftar inte endast till att begränsa utrymmet för andra, mot riksintresset stridande verk- samheter. Syftet var också att riksintresset – via de kommunala översikts- planerna – skulle bekräftas vid beslut om markanvändningen inom aktuella områden.
Vid tiden för inrättandet av Hagöns naturreservat utgick man från upp- fattningen att bevarandeintressena oftast var gemensamma för naturvården och friluftslivet (se t.ex. prop. 1985/86:3 s. 162). Då ett område är lämpligt att utnyttja för flera verksamheter bör det inte alltid vara fråga om att för- hindra en åtgärd som tillgodoser ett av intressena, utan istället att överväga åtgärdens närmare lokalisering inom området och ställa upp sådana villkor att tillräcklig hänsyn tas till de intressen som skall skyddas (a. prop. s. 46). I det enskilda fallet skulle alltså göras en allsidig och konstruktiv intresse- avvägning.
Ledning för avvägningen mellan två intressen kan hämtas ur 3 kap. 10 § miljöbalken och dess förarbeten. Enligt stadgandet skall, om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, företräde ges åt det eller de