Klagande och motpart: Billerud AB
Klagandet: Naturvårdsverket
Saken: Tillstånd till befintlig och utökad produktion vid anläggning för tillverkning av massa och papper Nyckelord: Transporter, kemikalier
Bakgrund
Två frågor av vikt aktualiserades i detta mål. Den ena gällde villkor för transporter till och från anläggningen och den andra villkor för användning av kemikalier i produktionen.
Miljööverdomstolens dom i transportfrågan skall ses mot bakgrund av HD:s dom den 21 juni 2004 (mål nr T 2223-03). I den hade HD slagit fast att transporter till och från en miljöfarlig verksamhets anläggningar kan utgöra ett s.k. följdföretag enligt 16 kap 7 § miljöbalken och att sådana följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten skall beaktas. HD diskuterar i domen var gränsen går för när ett följdföretag har ett sådant omedelbart samband med den tillståndspröva- de anläggningen. Av betydelse ansåg HD vara bl.a. transporternas karaktär och omfattning, var transporterna befinner sig i förhållande till anläggning- en samt olägenheterna från transporterna satta i relation till olägenheterna från övrig trafik och verksamhet. Vid tillståndsprövning och fastställande av villkor för en miljöfarlig verksamhet kunde det enligt HD vara en rimlig avgränsning att kräva av den som sökt tillstånd att denne redovisar miljö- konsekvenser av transporter till och från en anläggning i anläggningens närområde. Visar sig olägenheterna vara allvarliga kan det ytterst leda till ett avslag på en ansökan om tillstånd. I andra fall kan en möjlighet vara att förena tillståndet med villkor för transporterna. HD framhöll också att mil- jöbalkens reglering och lagmotiv inte ger stöd för att det normalt skulle vara påkallat att meddela sådan villkor i ett tillståndsbeslut för en miljöfarlig verksamhet som skulle innebära ett slags indirekt reglering av transportsek- torn, t.ex. särskilda avgaskrav på lastbilar och fartyg. I den mån hänsyn till hälsa och miljö skulle kräva att åtgärder vidtas inom transportsektorn finns framhöll HD möjlighet att rikta sådana anspråk mot bl.a. väghållare, for- donstillverkare, drivmedelsproducenter och fordonsägare.
136
Miljödomstolen
Transporter och vedråvara
Naturvårdsverket har med stöd av länsstyrelsen ställt krav på att villkor föreskrivs när det gäller transporter till och från verksamheten samt i fråga om bolagets val av vedråvara. Enligt Naturvårdsverket är det fråga om så- dana följdföretag som avses i 16 kap. 7 § miljöbalken och därför finns det möjlighet att ställa villkor i dessa delar.
Bolaget har motsatt sig att det meddelas villkor beträffande transporter under påstående att transportarbetet i stort till och från en verksamhet inte är ett sådant följdföretag som avses i 16 kap. 7 § miljöbalken. I den mån trans- porter kan anses som följdföretag menar bolaget vidare att det är fråga om transporter i verksamhetens närhet. När det gäller vedråvaran anser bolaget att det är uppenbart att skogsbruket inte är en sådan verksamhet som har ett omedelbart samband med den prövade verksamheten.
Den fråga som Naturvårdsverket och länsstyrelsen har väckt är om det går att ställa villkor i nu aktuella avseenden. Som anförts ovan anser miljö- domstolen inte att det finns något hinder mot verksamheten enligt bestäm- melserna i 2 kap. miljöbalken. Det kan emellertid finnas miljömässiga skäl att begränsa miljöpåverkan av transporterna liksom det kan finnas sådana skäl att reglera valet av råvara. Frågan är då om det med stöd av miljöbalken går att ställa villkor rörande miljöpåverkan från transporterna och vid valet av råvaror i ett mål som rör ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.
Av författningskommentar till 1 kap. 1 § miljöbalken framgår bl.a. föl- jande.
”Samtliga bestämmelser i miljöbalken skall tillämpas på sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras skall väljas det som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling. Detta innebär i många fall en ny och vidare tillämpning av be- stämmelser som har sina förebilder i gällande miljö-, naturvårds- och hälso- skyddslagstiftning eftersom varje sådan lag har ett begränsat syfte. Som exempel kan nämnas att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grun- dar sig på miljöskyddslagens bestämmelser endast kan avse olägenheterna från verksamheten. Ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar
137
sig på balken kan däremot avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling enligt första paragrafen” (prop.1997/98:45 del 2 s. 8).
Av intresse i sammanhanget är vidare den av Bertil Bengtsson m.fl. skrivna kommentaren till miljöbalken, del I (Norstedts Blå Bibliotek) där det på s. 1:5 f sägs bl.a. följande beträffande samma lagrum.
”Detta samspel mellan balkens två inledande kapitel, dvs. samspelet mellan tillämpnings- området och hänsynsreglerna, får en avgörande bety- delse när myndigheter och domstolar skall tillämpa exempelvis 9 kap. om miljöfarlig verksamhet eller 11 kap. om vattenverksamhet. Frågan huruvida en verksamhet faller inom ramen för definitionen av respektive verksamhet framstår därför numera som mindre viktig jämfört med äldre lagstiftning där det kunde vara avgörande för myndighetens kompetens huruvida en verk- samhet var att beteckna som miljöfarlig eller ej. I stället är den avgörande frågan om verksamheten eller åtgärden ryms inom det i 1 kap. 1 § 2 st. an- givna skyddsintressena för balken, vilka tillsammans alltså bildar balkens tillämpningsområde. Om miljöbalken anses tillämplig, kan domstolen eller miljömyndigheten bestämma villkor för den sammantagna verksamhet som företaget bedriver, oavsett om en del av verksamheten inte är omedelbart tillståndspliktig. Ett sådant synsätt stärks också av motiven där det framgår att vid tillståndsprövningen skall balkens tillämpningsregler i 1 kap. 1 § 2 st. iakttas.”
Av författningskommentaren till 2 kap. 3 § miljöbalken framgår att så- väl transporter som val av råvaror innefattas i balkens tillämpningsområde och att krav kan ställas på transporter och råvaror (se här prop.1997/98:45 del 2 s. 15 f).
Miljödomstolen finner med hänsyn till vad som ovan anförts att lagstöd finns för villkorsreglering av transporterna och i fråga om val av råvaror vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet.
Det torde dock vara så att villkorsreglering av transporter eller val av råvara inte alltid är möjlig eller lämplig. En förutsättning för att villkor skall kunna föreskrivas är nämligen att en tillståndshavare kan efterleva villkoret genom att på något sätt råda över frågan. När exempelvis en kund ombesör- jer transporten av en produkt kan sökanden inte anses råda över transporter- na i sådan grad att villkor kan föreskrivas. I de fall en sökande däremot själv
138
ombesörjer transporterna torde sökanden också kunna påverka de miljömäs- siga aspekter som skall beaktas vid utförandet av transportarbetet. Detsam- ma gäller i princip när en sökande upphandlar råvaror och transporttjänster.
När det gäller transporter anser miljödomstolen, särskilt mot bakgrund av vad bolaget uppgett om att samarbetet med Stora Enso kommer att avslu- tas, att det underlag som bolaget har presterat i målet inte är tillräckligt för att miljödomstolen skall kunna bedöma vilka åtgärder avseende miljöpåver- kan av transporterna som bolaget skäligen kan åläggas inom ramen för den- na prövning. Avgörandet av slutliga villkor avseende transporter bör därför skjutas upp under en prövotid. Bolaget bör åläggas att under prövotiden utreda de möjligheter som bolaget förfogar över att minska påverkan av transporterna. Utredningen skall även belysa de kostnads- och miljömässiga aspekterna av olika åtgärdsalternativ. Utredningen bör utföras i samråd med tillsynsmyndigheten och Naturvårdsverket med beaktande av vad verket framfört i denna del.
Kemiska produkter
När det gäller kemikalier kan konstateras att det enligt nuvarande tillstånd till verksamheten finns ett villkor 13, där det föreskrivs att bolaget i samråd med tillsynsmyndigheten skall gå igenom användningen av kemikalier i avsikt att byta ut miljöfarliga kemikalier mot sådana som bedöms vara mindre miljöfarliga. Bolaget skall vidare medverka till dokumentation där sådan saknas.
Naturvårdsverket har nu begärt ett villkor som innebär ett förbud att från och med år 2005 använda kemiska produkter för vilka det inte finns doku- menterad kunskap om risken för olägenheter för den yttre miljön på grund av dålig nedbrytbarhet, potential för akut- och kronisk toxicitet och bio- ackumulering. Vidare har verket begärt att bolaget skall verka för att data tas fram om endokrina effekter.
Bolaget har motsatt sig ett sådant villkor och hänvisar till att det är tillverka- rens/importörens ansvar att tillhandahålla uppgifterna om miljöfarlighet.
Genomförandet av miljöbalken innebar inte någon förändring vad gäller den grundläggande svenska kemikaliekontrollen. Det är således alltjämt tillverkare och importör som har huvudansvaret för de kemiska ämnen och
139
produkter som de levererar. Närmare bestämmelser av hur den kontrollen sker ges i 14 kap. miljöbalken som med sina särskilda försiktighetsmått kompletterar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.
Det kan i och för sig ifrågasättas hur bolaget skall kunna uppfylla utby- tesregeln och kunskapskraven i 2 kap. 6 § respektive 2 kap. 2 § miljöbalken om uppgift saknas om relevanta miljödata för använda kemikalier. Emeller- tid delar miljödomstolen bolagets uppfattning att kemikalier som saknar miljödata inte kan förbjudas enligt utbytesregeln. Den regeln innebär nämli- gen att det måste finnas en mindre farlig produkt som kan ersätta den an- vända produkten. Som anförts ovan ligger ansvaret för att tillhandahålla uppgifter om kemiska produkters miljöfarlighet hos tillverkaren/importören. Det framstår därför inte som rimligt att ålägga bolaget att undersöka kemi- kalier som inte tillverkaren/importören undersökt i tillräcklig omfattning. Däremot bör bolaget som framgår ovan under rubriken Utsläpp till vatten undersöka avloppsvattnets kemiska och biologiska egenskaper och därvid i rimlig utsträckning söka knyta eventuella negativa miljöeffekter till använda kemiska produkter.
Användaren kan vidare i sin roll som kund driva på tillverkaren/ importören för att denne skall ta fram de miljödata som behövs för att an- vändaren skall kunna visa att hänsynsreglerna uppfylls. Användaren bör naturligtvis också med kännedom om produktens kemiska sammansättning på eget initiativ söka efter uppgifter som är allmänt tillgängliga i litteratu- ren. Nuvarande villkor som innebär att bolaget skall medverka till att doku- mentation tas fram där sådan saknas bör därför gälla även fortsättningsvis.
Vid introduktion av nya kemiska produkter måste bolaget enligt nu gäl- lande villkor visa att det använder den kemikalie som är minst miljöfarlig. Miljödomstolen anser det därför vara rimligt att villkoret kompletteras med en skyldighet att informera tillsynsmyndigheten om nya ämnens miljöegen- skaper. Tillsynsmyndigheten bör därvid ges en rätt att meddela de föreskrif- ter som kan behövas.
Vad gäller kemikalierester bör bolaget i enlighet med sitt åtagande redo- visa hur dessa kan omhändertas inom ramen för den ovan nämnda miljö- riskanalysen.
140
Frågor om lagring av oljor och kemikalier får också hanteras inom miljöriskanalysen. Som provisoriskt villkor bör nuvarande villkor gälla.
Miljööverdomstolen
Utvecklande av talan i Miljööverdomstolen Transporter
Bolaget utvecklade sitt överklagande av transportvillkoret enligt följande. Ett tillstånd skall avse en viss verksamhet och villkor skall också avse den tillståndssökta verksamheten. Frågan är i vad mån transporter till och från verksamheten kan beaktas som följdföretag enligt 16 kap. 7 § miljöbal- ken. Bestämmelsen är hämtad från vattenlagen (3 kap. 5 §) och avser hän- synstaganden vid bedömningen av verksamhetens tillåtlighet, och i sådant avseende en mycket översiktlig bedömning och ingen villkorsprövning. Att någon ändring därvidlag skett genom införandet i miljöbalken finns det inget stöd för. Enligt specialmotiveringen (prop. 1997/98:45 del 2 sid. 208) måste vid tillståndsprövningen en rimlig avgränsning göras av följdföreta- gen så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndssökta verksamheten beaktas. Transporter i stort till och från en verksamhet är inte ett sådant följdföretag som omfattas av bestämmelsen och skall därför inte omfattas av prövningen i det enskilda fallet. Miljöbal- ken har ett vidare tillämpningsområde än den tidigare miljöskyddslagen. Balkens tillämpningsområde är dock inte det samma som prövningens om- fattning i det enskilda fallet. Således är det inte möjligt att som ett följdföre- tag pröva och indirekt villkorsreglera ett vattenkraftföretag vid prövning av en skogsindustriell verksamhet trots att skogsindustrin använder stora mängder elenergi i form av vattenkraft och att balken också är tillämplig på vattenkraftverket. På samma sätt är det inte heller möjligt att villkorsreglera transporter som ett allmänt följdföretag och därmed inte heller möjligt att sätta frågan på prövotid. – Bolaget äger inte någon egen transportkapacitet och bedriver inget eget transportarbete. Intransporter, d.v.s. transporter av råvaror, köps av leverantören. I detta fall är bolaget således inte ens avtals- part i förhållande till den som utför transportarbetet. Uttransporter köps i regel av bolaget. Detta faktum kan dock inte rimligen vara tillräckligt för
141
att en verksamhet eller åtgärd skall kunna omfattas av prövningen som ett följdföretag. – Grundprincipen är att det är den verksamhet tillstånd söks för som skall prövas och för vilken villkor skall lämnas.
Kemikalier
Naturvårdsverket yrkade i Miljööverdomstolen att följande villkor skulle föreskrivas för kemikalieanvändningen: ”Fr.o.m. år 2006 får det i produk- tionen inte användas sådana kemiska produkter för vilka det saknas doku- menterad kunskap om risken för olägenheter för den yttre miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, potential för akut- och kronisk toxicitet och bioackumule- ring.”
Naturvårdsverket utvecklade sin talan enligt följande. Naturvårdsverket har inte yrkat att bolaget genom egen forskning skall ta fram kunskap om de kemikalier man använder. Kravet är istället att se till att man, enligt vad som krävs enligt 2 kap. 2 § miljöbalken, har kunskap om kemikaliernas egenska- per för att därigenom kunna tillämpa 2 kap. 6 § miljöbalken. För att kunna tillämpa utbytesprincipen är det nödvändigt att verksamhetsutövaren känner till hur de kemikalier som används påverkar människors hälsa och miljön. Kravet enligt yrkandet innebär genomgång och dokumentation av varje processkemikalie. De olika kunskapskällorna utgörs av varuinformations- blad för processkemikalier, kunskap om kemiskt likartade föreningar samt kompletterande undersökningar. De uppgifter som saknas i säkerhetsdata- bladen bör i första hand efterfrågas hos leverantören, vars primära ansvar det är att tillhandahålla dem. I andra hand får bolaget själv ta fram denna nödvändiga kunskap och för detta avgränsade arbete finns kommersiella laboratorier som bör vara en tillräcklig resurs. En stor del av detta arbete bör dessutom kunna vara branschgemensamt, vilket skulle minska den ekono- miska belastningen.
Kunskapen måste dock inhämtas på något sätt. Dessutom är sådan in- formation nödvändig för att det skall vara möjligt att avgöra vilka försiktig- hetsmått och skyddsåtgärder som behövs enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Dokumentationen av kemikaliernas egenskaper krävs bl.a. för att tillsyns- myndigheten skall kunna bedöma om tillräckliga försiktighetsmått och skyddsåtgärder vidtas och om utbyte av kemikalier bör ske. Kravet på doku-
142
menterad kunskap kan därför inte strida mot 2 kap. 6 § eller någon annan hänsynsregel i 2 kap. miljöbalken. Verket instämmer i miljödomstolens bedömning att 2 kap. 6 § miljöbalken inte ger stöd för att förbjuda använd- ningen av en kemikalie enbart på den grunden att det saknas data om kemi- kaliens egenskaper. Dock måste 2 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken anses ge utrymme för att förbjuda användningen av kemikalier vars farlighet verk- samhetsutövaren inte har kännedom om. Försiktighetsprincipen måste anses innebära att en verksamhetsutövare ska avstå från att använda en kemikalie om det finns risk för att den kan ha en skadlig inverkan på människors hälsa eller miljön. Om det saknas kunskap om kemikalien är det inte möjligt att konstatera om det finns en sådan risk, varför försiktighetsprincipen bör medföra att kemikalien inte ska användas.
Bolaget har inte presenterat underlag till stöd för påståendet att det skul- le vara orimligt att uppfylla kravet på att ta fram kunskap om de kemikalier som används i verksamheten. Det framstår inte heller som sannolikt att den lovgivna verksamheten skulle omöjliggöras om ett sådant krav ställs. Det kan inte heller anses orimligt med ett förbud mot att använda kemikalier som det saknas kunskap om, särskilt med hänsyn till vilka egenskaper hos kemikalierna som verket har yrkat att bolaget ska skaffa sig kunskap om. Bolaget bemötte Naturvårdsverkets yrkande enligt följande. I 2 kap. 6 § miljöbalken anges vilka försiktighetsmått som krävs vid val av kemikalier. Bestämmelsen är en precisering av försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljö- balken avseende kemikalieanvändning. Av förstnämnda regel framgår att utbyte av en kemikalie skall ske om den kan ersättas med en mindre farlig produkt. Det är således inte möjligt att förbjuda användningen av en kemi- kalie utan endast kräva att utbyte sker när sådana förutsättningar är för han- den. Den varuinformation som skall lämnas för kemiska produkter är noga reglerad i Kemikalieinspektionens föreskrifter, bl.a. innebärande att varuin- formationsblad skall finnas. Dessa innehåller den information som Kemika- lieinspektionen funnit behövlig för att produkten i fråga skall få saluföras. Bolaget tillämpar aktivt utbytesregeln och har varuinformationsblad för alla kemiska produkter som används i verksamheten. Kravet att bolaget skall ta fram ytterligare information än vad som krävs av den som tillverkar och
143
säljer produkten är inte rimligt. Bolaget har ingen möjlighet att på egen hand ta fram den information som Naturvårdsverket kräver. De resurser som skulle krävas är en forskningsavdelning av betydande omfattning. Det är dessutom tveksamt om nödvändig forskning överhuvudtaget skulle vara möjlig att genomföra med hänsyn till ovilja från leverantörer att lämna in- formation om receptur för sådan forskning. Det föreslagna villkoret skulle därmed bli ett förbud mot användning av vissa kemikalier, vilket inte är förenligt med 2 kap. 6 § miljöbalken. Ett sådant förbud skulle direkt påverka möjligheten att bedriva den tillståndsgivna verksamheten. Att föreskriva villkor som omöjliggör den tillståndsgivna verksamheten är enligt praxis inte möjligt. Genom att ta del av säkerhetsdatabladen uppfyller bolaget kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken på ett rimligt sätt enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.
Kemikalieinspektionen yttrade sig på begäran av Miljööverdomstolen enligt följande.
Bindande villkor för ett tillstånd bör inte utformas så att de helt eller delvis ersätter bestämmelser som annars enligt lag skulle gälla för verksamheten. Särskilt försiktig bör man vara med villkor som berör bestämmelserna om kunskapskrav och produktval i 2 kap. miljöbalken vilka har en starkt dyna- misk karaktär. Såväl kunskapsnivå som utbud och andra förutsättningar för produktval ändrar sig kontinuerligt över tiden och ibland sker förändringar- na snabbt. Det väcker därför betänkligheter att reglera produktvalsfrågor genom villkor som skall gälla oförändrade under lång tid.
Bestämmelserna 14 kap. 7 § miljöbalken ålägger tillverkare/importörer att se till att det finns en tillfredsställande utredning för att bedöma vilka hälso- eller miljöskador som en kemisk produkt kan orsaka. Paragrafen kompletteras av de bestämmelser i Kemikalieinspektionens författningssam- ling, KIFS, som genomför gällande gemenskapsrätt om klassificering och märkning av kemikalier. Dessa regler kan inte förstås så att den information som leverantörerna lämnar i märkning och varuinformationsblad alltid är tillräcklig för en bedömning av riskerna med t.ex. en industriell verksamhet. Det är administrativa kriterier som avgör om ett ämne skall klassificeras som farligt eller inte. Detta innebär att långt fler ämnen än de som i dag är