Jag uppfattar orsakerna som flera och sammansatta. När offentliga anslag till yrkesutbildning diskuterades uppkom problemet: vem ska betala? De stora industriföretagens representanter kunde ofta tänka sig offentligt finansierad skolbänksutbildning, men ville inte betala, vare sig direkt eller via högre skatter. Överhuvudtaget är det rimligt att påstå att det ekonomiska och politiska systemets oförmåga att få fram tillräckligt stor andel skattemedel bör ses som en viktig orsak till fördröjningen. Högre statsinkomster och nya ekonomiska dok- triner som inspirerade aktörerna att faktiskt använda en tillräckligt hög andel av statsinkomsterna till yrkesutbildning, skulle komma att underlätta genomförandet.
Politiker i allmänhet förefaller länge ha tyckt att det existerande systemet faktiskt fungerade. Att så lite hände under 1900-talets två första årtionden kan dessutom något ha berott på att de betydelse- fullaste aktörerna inom storindustrin var något så när nöjda och att förändringstrycket inte var så starkt som man kunde tro, med tanke på den omfattande diskussionen och utredningsverksamheten. Det tidiga 1900-talets utredningsverksamhet hade emellertid framförallt initierats av intressen som ville återgå till det gamla och få fram en lärlingslag, inte av storindustrin (SOU 1924:41, s. 7). Att yrkesutbildningen var fragmenterad och svåröverskådlig behöver inte innebära att den var ineffektiv. Den växte snabbt kvantitativt, vilket kunde tyda på motsat- sen. Till stor del handlade det, åtminstone till namnet, om lärlingar. Omkring 1910 kan antalet sådana i hantverk och industri uppskattas till 39 000 (Nilsson 2008, s. 84). Samtidigt kan antalet elever i lägre teknisk yrkesutbildning uppskattas till ca 13 000. De här talen kan inte adderas, eftersom huvuddelen av eleverna vid de tekniska yrkesskolorna samtidigt var lärlingar. Regleringen av de här lärlingsutbildningarna var lokal och olika hantverksföreningar var, liksom i Danmark, inblan- dade. Lärlingsbegreppet urholkades dock alltmer. Unga arbetare inom industrin benämndes ofta lärlingar, även om de i huvudsak fungerade som annan relativt lågavlönad arbetskraft. Detta utbildningssystem förelåg under en period då Sverige industrialiserades och tillväxten var hög. Det kan med andra ord inte ha varit alltför dysfunktionellt. Det kan i själva verket ha tjänat den ekonomiska utvecklingen ganska väl.
De unga arbetarnas/lärlingarnas omfattande ”job shopping” ställde visserligen till det för många arbetsgivare. Men rörlighet är ett inslag i en fungerande arbetsmarknad, där befintlig kunskap tänks allokeras mot allt bättre komplementaritet med det fysiska kapitalet. Landets ekonomiska prestation under perioden kan tyda på att de unga arbe- tarna faktiskt lärde sig en hel del av sina jobbyten. En ständig omal- lokering av arbetskraften, som dessutom ledde till en lärprocess, kan ha fungerat som ersättning för institutionaliserad yrkesutbildning i nära nog tillräcklig utsträckning. Visst stöd för en sådan utsaga finner man hos Fay Lundh Nilsson, som i sin avhandling kom fram till att en sådan lärprocess fanns etablerad i verkstadsindustrin mot slutet av 1890-talet (Lundh Nilsson 2007, s. 205).
Jonas Olofsson har beskrivit hur stridigheter mellan parterna berövat yrkesutbildningsfrågan politisk kraft och energi och skapat dödlägen (Olofsson 2005, s. 57–58). Han sysslade framförallt med perioden efter 1920, men frågan är om inte det som skedde före 1920 spe- lade en betydelsefull roll just för detta. Spelet om yrkesutbildningen kom in i ett nytt skede i och med tillsättningen av 1907 års tekniska kommitté, som kom med sitt första betänkande 1909. En uppsjö av olika organisationer och myndigheter erbjöds att yttra sig. 1907 års sakkunniga ville ha ett lärlingssystem endast för ett antal väl definie- rade hantverksyrken. Det var sannolikt förenligt med näringslivets hållning 1907. Två år senare uppfattade man att delar av storindu- strin ville ha en lärlingslag som omfattade även de egna företagen, varför utredningsverksamheten fick börja om på nytt. De förslag som framkom härefter uppfattades av arbetarorganisationerna som arbetar- fientliga, medan en del arbetsgivarorganisationer reagerade på alla de krav som en lärlingslag skulle ställa på arbetsgivarna. I det utlåtande som kom 1913 tillkom det Kommerskollegium att bestämma vilka yrken som borde kräva lärlingsutbildning. Remissomgången däref- ter visade att uppfattningarna om en sådan lag fortfarande var djupt splittrade. Trots kollegiets försök att sammanjämka ansågs det inte möjligt att komma till ett genomförbart resultat (SOU 1924:41, s. 9). Ärendet fick vila i avvaktan på nya omständigheter. Ett mycket ambitiöst utrednings- och remissförfarande under flera år ledde alltså till mycket lite. Delar av de förslag och idéer som framkommit kom dock att aktualiseras några år senare.
Förvirringen och motsättningarna kan troligen härledas ur pro- blemen på arbetsmarknaden. Storstrejken 1909 innebar att åtmins- tone delar av storindustrin plötsligt såg fördelar i en lärlingslag. Verkstadsföreningen uttryckte sig som följer:
Sveriges Verkstadsförening har försökt att på enskild väg ordna denna fråga särskilt genom införandet af till föreningen anslutna verkstäderna s.k. lärlingskontrakt. Det har emellertid visat sig omöjligt att på denna väg nå tillfredsställande resultat då lärling- arna ofta utan vidare bryta sina ingångna kontrakt och antaga en annan anställning … Behovet av lagbestämmelser i ämnet synes Verkstadsföreningen oavvisligt (Kommerskollegii arkiv, vol. 919).
Ser vi emellertid närmare på argumenten kan vi misstänka att Verk- stadsföreningen framförallt var intresserad av kontraktsdelen. En lärlingslag kunde förväntas innebära att ung arbetskraft blev kon- traktsbunden för några år. Dessutom blev det intressant för arbets- givarna att, som i Danmark, kunna polishämta lärlingar i samband med arbetskonflikter. Man menade dessutom att lärlingsskap inte var förenlig med medlemskap i förening, exempelvis fackförening, som inte var godkänd av mästaren. En lärlingslag antogs överhu- vudtaget kunna disciplinera de unga. På arbetarsidan var man miss- tänksam. LO:s landssekretariat genomskådade Verkstadsföreningens argumentering:
Det vill sålunda synas, som bakom kravet från industriidkarna på en lärlingslags tillämpning på storindustrin låge andra syften och önskemål, än uppdragandet av yrkesskickligheten bland den arbe- tarstam, som skall sysselsättas inom sagda industri (Kommerskol- legii arkiv, vol. 919).
Lite längre fram heter det:
Som förslaget nu är lagt i denna punkt tillplattas hela lärlingsbe- greppet samt göres i viss mån till en personlig kontraktshistoria för vuxna arbetare. Nära till hands ligger därför det antagandet, att storindustriidkarna, som verkat för denna förändring från det 1909
uppgjorda förslaget, med sken av att ett lärlingsförhållande skulle förmå även äldre arbetare att för vissa år binda sig vid en anställ- ning med personligt kontrakt (Kommerskollegii arkiv, vol. 919).
Flera fackliga instanser noterade dessutom att frågan om lärlingsre- gulativ hade försvunnit i 1911 års förslag. Man fruktade att arbets- givarna skulle se till att få ett stort antal lärlingar och klara en stor del av produktionen med dem.
Episoden visar hur förändringar i ”den kraftfulle aktörens” hållning och agerande kunde ge andra institutioner problem med anpass- ningen. Utredningsapparaten gav upp och väntade på bättre tider. Fackföreningarna försökte inte ens anpassa sig. Överhuvudtaget tycks yrkesutbildningsfrågan ha blivit svårt infekterad av det som skedde. Arbetsgivarna beskylldes av fackföreningarna för att fara med falska argument. Sannolikt fördröjde Verkstadsföreningens tillfälliga avsteg för lång tid framåt uppbyggnaden av det förtroende som hade behövts för närmandet mellan parterna i frågan för utvecklingen av ett komplementärt beteende parterna emellan.
Något hände dock. År 1918 kom ett beslut om statsbidrag till lärlings- och yrkesskolor (se kapitel 1). Beslutet byggde i hög grad på 1912 års utlåtande och förslag. Lärlingsskolorna skulle ge ele- mentär yrkesteoretisk utbildning, medan yrkesskolorna erbjöd mer avancerad vidareutbildning till elever som redan var anställda. Det handlade om fritidsutbildning som komplement till den utbild- ning som skedde på arbetsplatserna. Samtidigt beslutades om två- årig obligatorisk fortsättningsskola på deltid, vari vissa praktiska moment tänktes förekomma. Men fortfarande förutsattes fung- erande lärlingsutbildning. Skolutbildningsdelen var fortfarande av huvudsakligen frivillig art. Dock initierades efterhand inslag som var mera statligt reglerande. År 1921 togs ett beslut som ledde till att verkstadsskolor med verkstadsutrustade miljöer skapades. Olofsson har kallat det som hände under de här åren för ett första steg mot en grundläggande och industriinriktad yrkesutbildning i offentlig regi (Olofsson 2005, s. 51).