En grundläggande utgångspunkt för en diskussion om kommunstorlek är frå- gan om vad kommunerna ska ha för uppgifter. Innan jag redogör för vanliga argument för och emot kommunsammanslagningar, vill jag därför säga något om det.
Kommunens uppgifter
Den hittillsvarande strategin från statens sida har varit att kommuner är verk- ställare av en nationell välfärdspolitik som ska vara präglad av strävan efter rättvisa och jämlikhet. Detta har självklart inneburit en omfattande reglering. Ingen kraft i samhället har förordat en annan lösning än att kommunerna, även i framtiden, ska ha det grundläggande ansvaret för välfärdspolitiken, som i sitt genomförande i huvudsak är lokalt. Under det senaste decenniet har vis- serligen ett antal privata entreprenörer trätt in på arenan, men då som utförare av kommunala uppdrag. Enigheten mellan staten och kommunsektorn före- faller fortfarande vara stor vad gäller kommunernas grundläggande uppdrag, även om debatt förts till exempel om ett förstatligande av skolan.
Det finns starka skäl för staten att satsa på kraftfulla kommuner. En an- ledning till det är Sveriges medlemskap i EU. Inom ramarna för unionen ut- manas nationalstaten, samtidigt som banden mellan EU och regionerna växer sig starka. Sören Häggroth (00) utvecklar detta i sin rapport Staten och kom- munerna. Han betonar tvånivådemokratins starka förankring i svensk förvalt- ningstradition, en tradition som ”bestått provet under tidigare skeden med starka strukturomvandlingar”. Han pekar också på den utveckling mot större kommuner som sker i främst Danmark och Finland.
Den fråga som inställer sig är hur kommunerna ska kunna bibehålla och utveckla ett starkt lokalt ansvar för välfärdspolitiken. Frågan är berättigad mot bakgrund av de utmaningar som kommunsektorn står inför och som precise- rats inledningsvis. En annan fråga är om kommunerna vill anta utmaningen att hantera de problem som skisserats ovan. Det tycks vara så, med tanke på att det inte finns några exempel på kommunsammanläggningar på frivillig väg efter reformen på 70-talet, trots att frågan utretts och diskuterats i flera kom- muner och i två fall blivit föremål för folkomröstning.
Argument för och emot
Jag vill presentera exempel på argument för och emot bildandet av större kom- muner som framförs i olika sammanhang:
Ett argument för kommunsammanläggning är att de skulle medföra skal- fördelar. De gör det möjligt för kommuner att finna så effektiva verksamhets-
former som möjligt och därigenom genomföra sina välfärdsåtaganden. Mot detta argument talar, menar en del, att välfärdsåtaganden i huvudsak är lokala och enklast utformas i lokalsamhället. Det finns dessutom organisationsfors- kare inom välfärdsområdet som är direkt avvisande till tanken om att samman- slagningar till större enheter i välfärdssektorn leder till bättre effektivitet.
I diskussionen om en eventuell sammanslagning av kommuner i sydöstra Skåne har argumentet att en sådan skulle leda till minskad byråkrati framförts. Detta är emellertid en synpunkt som ifrågasätts vid uppföljningen av kom- munreformen i Danmark. Några sådana effekter har ännu inte kunnat iakttas. Här måste dock infogas att än har det bara gått en kort tid sedan reformen genomfördes.
Ett argument för större kommuner är att det skulle ge kommuner tillgång till kompetens. Ett dilemma för de minsta kommunerna är att de har så pass begränsade resurser, att de inte kan hålla sig med tillräcklig kompetens på en hel mängd sakområden och dessutom har stora svårigheter att rekrytera spe- cialistpersonal. Exempel som nämns är stadsarkitekter. Men även svårigheter att i framtiden rekrytera baspersonal som socialarbetare, lärare och sjukvårds- personal nämns.
En sammanslagning av kommuner sägs också stärka kommunernas och den lokala demokratins position. Svaga kommuner i kombination med starka re- gioner riskerar att minska det kommunala inflytandet och att allt fler frågor lyfts över till den regionala nivån. Efter kommunreformen i Danmark finns farhågor om att, trots att kommunerna blivit mycket större, utrymmet för lokalpolitikernas inflytande blivit mindre. De känner sig trängda av en allt mer detaljstyrande stat och en allt mer professionaliserad personal (Hjelmar & Pedersen 009).
De som argumenterar mot en kommunsammanläggning har sitt starkas- te argument i demokratiargumentet. I mindre kommuner är närheten mellan medborgarna och de förtroendevalda större. Det går färre invånare per förtro- endevald. Närheten föder ett större engagemang och medborgarna har, menar man, en beredskap till att ta ett samhällsansvar.
En del betonar de kulturella och sociala skillnader som kan resa stora hinder i en fusionsprocess. De pekar på att problemen bör lösas genom olika former av samverkan.
Är stora kommuner bättre?
Slutligen kvarstår frågan: Är stora kommuner bättre? Som framgått av ovan- stående diskussion är det en komplex fråga, som inte går att besvara på ett
6
entydigt sätt. Det är alltid viktigt att vara medveten om att det finns potentiella risker med att göra stora förändringar i kommunstrukturen. Lokala faktorer såsom geografiskt läge, befolkningsstruktur, arbetsmarknad, kommunikatio- ner och politiskt ledarskap spelar dessutom sannolikt en helt avgörande roll för hur frågan kan besvaras. En lokalt driven process är därför avhängig ett antal ställningstaganden och det finns anledning att ställa en hel rad frågor, exempelvis:
– Hur ser kommunens demografiska utveckling ut (historiskt, prognosmässigt)?
– Hur ser den lokala arbetsmarknadsregionen ut? – Hur ser näringsstrukturen ut i den regionen?
– Vilka uppgifter är möjliga att lämna över till ett regionalt direktvalt organ som alternativ till att bilda större kommuner? – Hur ser försörjningen av förtroendevalda ut på sikt?
– Hur ser idealbilden ut för en lokal demokrati?
Referenser
Amcoff, J. (006) Hur kan trenden brytas? Regionalt perspektiv på befolkningsutvecklingen till 0, Framtider 3/006.
Erlingsson, G. (999) Kommundelning – de rikas uttåg från det gemensamma.Kommundelning – de rikas uttåg från det gemensamma. Magisteruppsats i statsvetenskap, Lunds universitet.
Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling. (00) Slutrapport från centrala koordineringsgruppen för projektet med samma namn, Oslo.
Gossas, M. (006) Nätverksstyrning – statens sätt att reformera kommunsverige. Framtider 3/006.
Hjelmar, U.& L. Holm Pedersen (009) ”Lokalpolitikerne i krise?”, AKF Nyt nr 009, <http://www.akf.dk/udgivelser/akfnyt/009_>
Hådal, L. m.fl. (00) Kommunala samverkansmönster. En kartläggning av interkommunal samverkan i östgötaregionen.. CKS Linköpings universitet. Häggroth, S. (00) Staten och kommunerna. Rapport till Ansvarskommittén. Jonsson, L. & M. Rosander (006) Samverkansmönster som överlevnads-
strategi? En sammanställning av betydelsefulla förhållanden för kommunal samverkan. CKS Linköpings universitet.
Putnam, Robert D. (00) Den ensamme bowlaren: den amerikanska medborgarandans upplösning och förnyelse. uppl. SNS förl., Stockholm. SOU 007:0 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft,
Ansvarskommittén slutbetänkande.
Stenvall, J. m.fl. (009) Finsk kommun- och servicestrukturreform på väg, �lan .
Sara Emilsson och Olof Hjelm