Inledning
Jag vill ta upp en diskussion som hänger i luften och snart nog kan ta fart. Det gäller frågan om sammanläggning av kommuner. För att diskutera den kommer jag att beröra frågor om kommunreformer, urbaniseringens effekter, relationen mellan kommunstorlek och demokrati, situationen i andra länder, samverkan mellan kommuner och presentera argument för och emot större kommuner. Jag avslutar med reflektioner kring den fråga som ställs i rubriken: Är stora kommuner bättre?
Det finns debattörer som under det senaste decenniet har hävdat att ”vi har hundra kommuner för mycket i det här landet” – uttalanden som vållat
många ilskna reaktioner. Man kan ställa sig frågan varför diskussionen om en reformering av kommunstrukturen väcks, och varför det sker just nu. Det viktigaste skälet är, som jag ser det, den finanskris som under det senaste året dragit fram globalt och som också drabbar kommunerna. Krisen inträffar i ett läge då kommunerna redan, sedan tjugo år tillbaka, har genomfört upprepade sparprogram och effektiviseringar (samtidigt som de måste hantera ett svik- tande skatteunderlag). Många ansvariga anser nog att man på sätt och vis nått vägs ände med besparingar. Samtidigt finns förväntningar på att det skapas utrymme för framtidsinriktade satsningar.
Ett annat skäl till att diskussionen väcks är demografiska förändringar, Flera uttalanden finns i denna riktning av olika debattörer. År 00 tyckte den dåvarande
kommunministern att Sverige skulle ha ”hundra färre kommuner”. Andra debattörer har gått ännu längre och talat om tvåhundra färre kommuner.
46
som får stora konsekvenser för kommunerna. Sjunkande invånarantal leder till ett växande försörjningsproblem. Befolkningen blir allt äldre, vilket gör det svårt att tillmötesgå krav på ett generationsskifte i den politiska sfären. Fullmäktigeförsamlingarna kännetecknas av en sned åldersfördelning och den äldre generationen dominerar. Dessutom dras de politiska partierna med svå- righeter att fylla upp sina valsedlar med tillräckligt många namn för att kunna bemanna sina uppdrag. Det kan till och med vara så att man inte kan få ihop en lista med namn till fullmäktige. Rekryteringsproblemen blir stora överlag, och kommuner rapporterar om stora svårigheter med att rekrytera olika spe- cialistfunktioner. Samhället har alltså i grunden förändrats sedan den senaste kommunsammanläggningen, och de som talar för fler kommunsammanlägg- ningar menar att de skulle vara ett effektivt sätt att hantera denna förändring. Grundlagsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande ett stärkt grundlags- skydd för den kommunala självstyrelsen. För att detta ska ges en reell innebörd fordras också att kommunerna har resurser – personellt och ekonomiskt – att hävda självstyrelsen. Detta gäller ju inte minst i förhållande till statliga myn- digheter.
Kommunreformer
Svenska kommuner har i drygt 0 år varit föremål för två genomgripande kommunreformer, en 9 och en som pågick från 97 till 974. Båda
reformerna kan, på ett övergripande plan, ses som resultatet av radikala sam- hällsförändringar. 9 års storkommunreform, då antalet kommuner redu- cerades från cirka 00 till drygt 000 landskommuner och städer, kan sägas markera slutet på jordbrukssamhället och övergången till industrisamhället. Landsbygden avfolkades och industriorterna växte till. Reformen 97–974 kan sägas markera övergången till ett senindustriellt Sverige, där den tradi- tionella basindustrin förändrades och ett mer kunskapsbaserat samhälle eta- blerades. Detta innebar att kraven på kommunerna ökade ytterligare, inte minst inom utbildningssektorn. Grundskolereformen genomfördes och gym- nasieskolan byggdes ut. Detta var välfärdsområden som kommunerna skulle ansvara för och utveckla. Samtidigt är det viktigt att understryka att båda in- delningsreformerna var resultatet av målmedvetna politiska strategier: genom kommunerna skulle nationella välfärdsambitioner förverkligas. Antalet kom- muner sjönk till 77.
Denna senare så kallade kommunblocksreform inleddes på frivillighetens grund redan 96, men blev tvingande i början av 70-talet.
Efter att de ovan nämnda reformerna genomfördes, har ett antal kommun- delningar ägt rum och antalet kommuner uppgår nu till 90. Delningarna har huvudsakligen motiverats med demokratihänsyn, men sociala och kulturella konflikter har ofta varit bakomliggande orsaker.
Frågan om sammanslagning/delning av kommuner har då och då, sedan 980-talet, varit föremål för folkomröstningar. Det har nästan uteslutande rört sig om delning/utbrytning av kommundelar (7 tillfällen), och frågan om en sammanslagning av två kommuner har bara en gång underställts en folkomröstning (Bräcke och Ragunda, 004). Under senare år har samman- läggning emellertid diskuterats i fler kommuner, till exempel kommunerna i södra Lappland.
När Ansvarskommittén presenterade sitt betänkande 007, fanns inget förslag till förändringar i kommunstrukturen. Detta trots att experter förordat en sammanslagningsreform. Kommittén befarade samtidigt att mindre kom- muner, särskilt de i glesbygd och med minskande befolkning, skulle komma att få svårigheter att utföra komplicerade välfärdstjänster. Den föreslog därför att
– länsstyrelserna ges i uppdrag att särskilt följa utvecklingen i länets mindre kommuner,
– staten underlättar för kommuner som önskar inleda en process mot kommunsammanläggningar,
– en översyn görs av det kommunala utjämningssystemet med avseende på utfall vid kommunsammanläggningar,
– kommuner åläggs att redovisa hur och kring vad de samverkar med andra kommuner,
– staten utvecklar ett informationssystem som ger en heltäckande bild av den interkommunala samverkan. (SOU 007:0 s. )
Situationen förefaller nu vara under omprövning, denna gång inte som en uppifrån påbjuden förändring, utan som en underifrån kommande process. Som ovan redovisats förs diskussioner på olika håll i landet och i anslutning till årets EU-val (009) har ytterligare en folkomröstning rörande kommunin- delning genomförts. Denna gång gällde det en eventuell sammanslagning av Borgholms och Mörbylångas kommuner till en enda Ölandskommun. Utfallet av omröstningen blev ett svagt övertag för jasidan i Borgholm, medan det blev ett kraftigt nej i Mörbylånga. En intressant detalj är att det i Borgholms kommun funnits ett stöd till sammanslagningen bland ledande kommunpo- litiker, medan inställningen varit direkt negativ bland flera ledande politiker i Mörbylånga.
48
Tomelilla) med att öka ett redan intensivt samarbete, med siktet inriktat mot att 04 kunna gå samman till en kommun. Frågan har debatterats under en längre tid och under våren 009 träffades de tre fullmäktigeförsamlingarna till ett gemensamt möte, för att ytterligare fördjupa dialogen.
Flera ledande lokalpolitiker har ställt sig positiva till tanken på en sam- manslagning mellan de tre kommunerna. Motiven till en sammanslagning anses vara främst ekonomiska, men man anser också att den skulle öka själv- försörjningsgraden vad gäller specialistkompetens. Jag vill lyfta fram att det säkerligen inte enbart är ekonomiskt rationella argument som ligger bakom samtalen mellan lokalpolitikerna från de tre kommunerna. En ny kommun blir större och förväntas hävda sig bättre mot i detta fall ”det expansiva västra Skåne” (Ystads Allehanda 009).3 I debatten har också pekats på den minskan-
de demokratiska insyn som följer av det allt mer omfattande samarbete som redan sker. Då är det enligt debattörerna bättre att gå samman till en kommun. Därtill förväntas byråkratin minska när tre kanslier blir ett.