En samlad lagstiftning för alternativa behandlingsformer

Utredningens förslag: Bestämmelserna om alternativa behand-lingsformer samlas i en särskild lag. Den ska gälla yrkesmässig undersökning av annans hälsotillstånd eller behandling av annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte. Lagen ska dock inte gälla legitimerad hälso- och sjuk-vårdspersonal.

18.4.1 Bakgrund till dagens reglering m.m.

När LYHS infördes upphävdes lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet på hälso- och sjukvårdens område – även be-nämnd kvacksalverilagen. Bestämmelserna flyttades över till LYHS.

Regeringens motiv för denna förändring var att de centrala reg-leringarna om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område då fanns i fem lagar, i åliggandelagen, behörighetslagen, disciplin-påföljdslagen, tillsynslagen och i kvacksalverilagen. Den sistnämnda reglerade vilka undantag från näringsfriheten som gäller på hälso- och sjukvårdens område, dvs. vilka åtgärder som endast får vidtas av personal som står under Socialstyrelsens tillsyn. Regeringen angav att lagarnas yttersta syfte är att trygga säkerheten för patienterna vid vård och behandling. Patienterna har därför ett befogat intresse

Överväganden och förslag SOU 2010:65

av att lagstiftningen är effektiv, lättillgänglig och tydlig. Även de som lagstiftningen konkret ska tillämpas på, de yrkesutövare som arbetar med hälso- och sjukvårdande verksamhet, har ett särskilt intresse av att lagstiftningen är klar, konsekvent och överskådlig. De myndigheter som ska tillämpa lagstiftningen, främst Socialstyrelsen och HSAN, har självfallet också ett intresse av att lagstiftningen är lätt att överblicka och att tillämpa.³

Patientsäkerhetsutredningen behandlade frågan om kapitlet om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åt-gärder skulle överföras till den nya lagen.⁴ Utredningen angav i det sammanhanget att man kunde diskutera om de bestämmelserna borde brytas ut ur lagen. En sådan ordning skulle möjligtvis leda till att lagen blev mer logisk till sitt innehåll, men samtidigt var det svårt att se var nämnda regler bättre passar in i det hälso- och sjukvårds-rättsliga regelverket. Utredningen gjorde därför bedömningen att de bestämmelserna även fortsättningsvis borde vara intagna i det regelverket. Bestämmelserna kom därför att överföras till 5 kap.

patientsäkerhetslagen.

18.4.2 En tydligare lagstiftning

En viktig del i vårt uppdrag är att lämna förslag som tydliggör för allmänheten vad som räknas till hälso- och sjukvård och vad som inte räknas dit. De problem som beskrivs i direktivet har alla sin utgångspunkt i att människor inte kan avgöra om den vård eller behandling de får är hälso- och sjukvård eller inte. Det har sedan stor betydelse för vad man kan förvänta sig både när det gäller utförandet och kontrollen från samhällets sida.

Lagstiftning som reglerar alternativ- och komplementärmedicin finns, som ovan angetts, i flera andra länder. I Sverige föreslog alternativmedicinkommittén redan 1989 en lag som skulle reglera alternativmedicinsk verksamhet.⁵ I förslaget ingick både bestäm-melser om registrering, inskränkningar i verksamhet på hälso- och sjukvårdens område och om tillsyn. Kommitténs förslag ledde inte till lagstiftning och bestämmelserna om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder kom sedermera att ingå i LYHS och därefter i patientsäkerhetslagen.

3 Prop. 1997/98:109 s. 78 f.

4 SOU 2008:117 s.296.

SOU 2010:65 Överväganden och förslag

Reglerna i 5 kap. patientsäkerhetslagen rör i strikt mening inte hälso- och sjukvårdspersonalen och det finns därför, enligt vår mening, för tydlighetens skull skäl att flytta dessa från den lagen, något som även Patientsäkerhetsutredningen övervägde. Regeringen har överlämnat ärenden till oss som pekar på svårigheter med att i samma lagstiftning både ha bestämmelser som behandlar hälso- och sjukvårdspersonal och regler som inte berör dessa. Det framkom-mer att det är svårt att förstå att verksamhet enligt 5 kap. patient-säkerhetslagen inte är hälso- och sjukvård. Dessa problem påpekades också av lagrådet, men regeringen ansåg inte att de var så stora att det motiverade en ändring av lagförslaget, vilket sedan antogs av Riksdagen.⁶

Vi anser att man bör skapa en särskild lagstiftning för det här om-rådet. Skälen är flera. Användningen av alternativa behandlingsformer ökar. De behandlare som är verksamma har genom sina yrkesför-bund försökt bidra till ökad seriositet genom krav på medlemskap, klagomöjligheter m.m.. Och framför allt, en sådan reglering kan bidra till att göra det tydligt för allmänheten vad som utgör hälso- och sjukvård och vad som inte är det.

18.4.3 Lag om alternativa behandlingsformer

Vi föreslår en lag om alternativa behandlingsformer. En sådan lag bör innehålla de bestämmelser som finns i 5 kap. patientsäkerhets-lagen om begränsningar i rätten att vidta vissa åtgärder inom hälso- och sjukvårdens område (se även avsnitt 18.5 nedan). En sådan lag bör också omfatta regelverket för det register över utövare av alter-nativa behandlingsformer som vi föreslår.

Vad är alternativa behandlingsformer?

En lag om alternativa behandlingsformer måste innehålla någon form av definition av vad som avses med sådana behandlingsformer. Alter-nativ- eller komplementärmedicin kan omfatta både behandling i olika terapier och diagnostiska metoder.

Gränsen är ibland flytande mellan vad som betraktas som etable-rad medicin respektive alternativ- eller komplementärmedicin. Om det finns tillräcklig vetenskaplig dokumentation om en diagnostisk

6 Prop. 1997/98:109 s. 167 och 274–276, bet. 1997/98:SoU22, rskr. 1997/98:290.

Överväganden och förslag SOU 2010:65

metod eller behandlingsmetod inom det området, kan man räkna med att den med tiden kommer att godtas även inom den etablerade medicinen. Utvecklingen går i den riktningen att de vetenskapliga kraven sätts lägre när det är fråga om metoder som inte kan antas riskera patientsäkerheten, än när det är fråga om metoder som inne-bär stora risker för patienten.

Definitionen av alternativa behandlingsformer bör inte vara allt-för smal utan även omfatta behandling som ibland anses som frisk-vård och syftar till allmänt välbefinnande och ibland har ett direkt förebyggande, botande eller lindrande syfte. Det gäller t.ex. den verksamhet, som bedrivs av den stora grupp massörer och andra kroppsterapeuter som finns i Sverige.

Alternativmedicinkommittén menade att alternativmedicinsk verksamhet skulle karakteriseras av åtgärder som dels syftar till att medicinskt förebygga, utreda eller behandla sjukdomar eller skador, dels inte har godtagits i hälso- och sjukvården.⁷ Enbart en utfråg-ning av någons hälsotillstånd kan inte betraktas som utredutfråg-ning.

Inte heller kan allmänna hälsoråd, utan samband med någon aktuell sjukdom, anses som behandling. Även i övrigt måste det vara fråga om en särskild handling som kan betecknas som åtgärd, låt vara att den endast är av enklare slag. Avsikten med att använda begreppet

”medicinskt” var att klargöra att åtgärderna måste rikta sig mot män-niskor för att de skulle hänföras till alternativmedicinsk verksamhet enligt lagförslaget. Uttrycket hade också till uppgift att avgränsa den verksamhet som lagen tar sikte på från andra verksamheter på angrän-sande områden. Åtgärder av socialt slag och särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda hörde inte dit. Avsikten var dock inte att uttrycket medicinskt skulle ges en så inskränkt tolkning att endast traditionella medicinska discipliner hänfördes dit. I begreppet sjuk-domar och skador innefattades åtgärder med anledning av kroppsfel m.m. (jfr HSL). Med uttrycket ”att åtgärderna inte hade godtagits i hälso- och sjukvården” avsågs att åtgärderna inte bedömdes vara i enlighet med en sakkunnig och omsorgsfull vård, vetenskap och beprövad erfarenhet. Den föreslagna lagen skulle gälla verksamhet som inte var hälso- och sjukvård, men den skulle avse verksamhet som var inriktad på att undersöka och behandla sjukdom eller lik-nande tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyg-gande, botande eller lindrande syfte. Sådana undersökningar eller

SOU 2010:65 Överväganden och förslag

behandlingar som enbart avsåg skönhetsvård liksom religiös verk-samhet borde falla utanför lagens tillämpningsområde.

AKM-registerutredningens förslag om ett register innebar att den avgränsning som användes i 4 kap. 1 § LYHS skulle gälla.⁸ Den yrkesutövare som utför sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som angavs i den lagen, ”yrkesmässigt undersöker annans hälsotillstånd eller behandlar annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte”, utanför den etablerade hälso- och sjukvården skulle kunna registrera sig i registret.

I Norge har man definierat alternativ behandling som hälsorela-terad behandling som utövas utanför hälso- och sjukvården och som inte utövas av hälso- och sjukvårdspersonal. Behandling inom hälso- och sjukvården, eller som utövas av hälso- och sjukvårdspersonal, anses dock som alternativ behandling när de metoder som används väsentligen används utanför och sjukvården. Uttrycket hälso-relaterad används för att göra en avgränsning mot tjänster som i huvudsak rör välbefinnande, skönhetsvård och liknande. Tjänster som mer direkt rör förebyggande av sjukdom eller lidande omfattas, lik-som tjänster lik-som tar sikte på att lindra eller bota sjukdom, lidande eller smärta. I Danmark avses med alternativ behandlare en person som utövar hälsomässig verksamhet utanför den offentligt finan-sierade hälso- och sjukvården och som inte är legitimerad att utöva den ifrågavarande verksamheten eller omfattas av Sundhedsstyrelsens tillsyn. Med hälsomässig verksamhet avses diagnostisering, behand-ling, förebyggande m.m. av sjukdom rörande en enskild. I motiven framhålls att det inte omfattar dem som uteslutande utövar verksam-het som rör livsfilosofier, skönverksam-hetsbehandlingar, personligt välbefin-nande, personlig utveckling, m.m.

Den beskrivning som finns i 5 kap. 1 § patientsäkerhetslagen bör enligt vår mening kunna utgöra utgångspunkten för att ange vad som ska omfattas av en lag om alternativa behandlingsformer. Denna av-gränsning av verksamheten stämmer väl överens med den som gäller i Norge, Danmark och Island. Dessa länder har avgränsat registrets tillämplighet till ”hälsorelaterad” verksamhet. Vi har inte funnit något skäl att ändra beskrivningen av under vilka förutsättningar näringsfriheten ska vara begränsad när det gäller undersökning och behandling av sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd. Den be-skrivning som nu gäller har förekommit i lagstiftningen under många

8 SOU 2004:123 s. 120 ff.

Överväganden och förslag SOU 2010:65

år och har såvitt framkommit fungerat väl. Vi föreslår därför att lagen om alternativa behandlingsformer ska gälla yrkesmässig undersök-ning av någon annans hälsotillstånd eller behandling av någon annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte.

Vem ska lagen gälla för?

Enligt patientsäkerhetslagen och hälso- och sjukvårdslagen är alter-nativ- och komplementärmedicin inte hälso- och sjukvård. Vilka som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen anges i de inledande be-stämmelserna till patientsäkerhetslagen. I lagen finns också bestäm-melser om att den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen är skyldig att utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den hälso- och sjukvård som bedrivs av vård-givare enligt HSL och av hälso- och sjukvårdspersonalen enligt patientsäkerhetslagen är underkastade Socialstyrelsens tillsyn.

Legitimerad personal är alltid hälso- och sjukvårdspersonal, när yrket på något sätt utövas och är därför alltid underställd Social-styrelsens tillsyn. Övrig hälso- och sjukvårdspersonal är att betrakta som sådan personal endast när de på olika sätt verkar inom eller i anknytning till hälso- och sjukvården. Den som är hälso- och sjuk-vårdspersonal, när han eller hon medverkar i hälso- och sjukvård av patienter eller i en sådan verksamhet biträder en legitimerad yrkes-utövare, ska i den verksamheten iaktta kraven på vetenskap och beprövad erfarenhet men är oförhindrad att utöva alternativ- och komplementärmedicin, när han eller hon inte agerar i de nämnda situationerna inom den etablerade hälso- och sjukvården.

Vi föreslår att lagen om alternativa behandlingsformer ska gälla alla, utom legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal.

18.5 Begränsningar i rätten att vidta vissa åtgärder