Tidigare utredningar

en garanti för att arbetsuppgifter utförs av personal med viss formell kompetens. Frågor om kompetens inom socialtjänsten har varit före-mål för diskussion och utredningar både när det gäller vården och omsorgen och handläggningen av ärenden. I detta kapitel redogör vi för en del av de utredningar och rapporter som rör frågor om be-hovet av behörighetsreglering och kompetens inom socialtjänsten.

23.2 Tidigare utredningar

23.2.1 1994 års behörighetskommitté

1994 års behörighetskommitté hade i uppdrag att överväga behovet av en rättslig reglering för bl.a. yrkena kuratorer och socionomer för att tillförsäkra allmänheten en god och professionell handläggning inom socialtjänsten. I direktivet angavs att övervägandena borde utgå från samma principer som för yrken inom hälso- och sjukvården.

I betänkandet Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. gjorde kommittén följande överväganden när det gällde behörighetsfrågor inom socialtjänsten. ⁴

Socialtjänsten innefattar, som framgått, flera olika verksamhetsområden och berör ett mycket stort antal människor. Inom socialtjänsten finns yrkesfunktioner som innefattar bedömningar och ställningstaganden som i hög grad berör den enskilde. Vid myndighetsutövning inom social-tjänsten ingriper exempelvis socialsekreteraren många gånger i den enskil-des liv på ett sätt som kan innebära risker för den enskilenskil-des integritet och psykiska välbefinnande. Det finns därför goda skäl att ställa höga krav på de personer som deltar i beslutsprocesser och handläggning av ärenden inom socialtjänsten. Utöver en god och adekvat utbildning krävs ofta personlig mognad och särskild lämplighet för yrket.

När det gäller frågan om legitimation och behörighetsreglering kan man vid en jämförelse med hälso- och sjukvårdspersonal peka på vissa skillnader. Den medicinska personalen har ett särskilt ansvar för sina medicinska åtgärder och står i detta hänseende endast under Social-styrelsens tillsyn. Arbetsgivare och politiker kan inte ingripa och fatta beslut i strikt medicinska frågor. Inom socialtjänsten är den enskilde befattningshavaren på ett helt annorlunda sätt beroende av vad som beslutas av socialnämndens politiskt tillsatta ledamöter. Vid allvarligare ingripanden av tvångskaraktär är det också nämnden eller domstolen som fattar beslut. Även om det självfallet är av stor vikt att det besluts-underlag som kan ha arbetats fram av enskilda tjänstemän inom social-tjänsten är av god kvalitet, är det nämnden eller domstolen som har det formella ansvaret. Inom socialtjänsten sätter nämnderna dessutom genom

4 SOU 1996:138 s. 451 f.

SOU 2010:65 Behovet av behörighetsreglering inom socialtjänsten

beslut och medelstilldelning på ett mer omedelbart sätt än inom hälso- och sjukvården upp gränser för tjänstemännens handlande. Redan av dessa anledningar kan det ställa sig svårt att införa en reglering inom socialtjänsten som motsvarar vad som gäller inom hälso- och sjukvården med sitt mera direkta ansvar för den enskilde befattningshavaren. Ett regelverk avpassat för socialtjänsten skulle därför av allt att döma åt-minstone delvis behöva konstrueras på ett annat sätt än behörighets-regleringen av hälso- och sjukvården. Sannolikt skulle ett sådant regel-verk kräva nya organisationsformer för tillsyn m.m. och därmed också medföra ökade kostnader.

Socialtjänsten skiljer sig också i vissa andra avseenden från verk-samhet inom hälso- och sjukvården. En del av de beslut som fattas av tjänstemän inom den offentliga förvaltningen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett exempel på beslut som kan överklagas är be-slut om bistånd till en persons försörjning och livsföring i övrigt. Lag-stiftningen erbjuder också en möjlighet att ställa tjänstemän till ansvar för viss form av misskötsamhet. Således kan tjänsteman som vid myn-dighetsutövning, på ett icke ringa sätt, uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken).

Utbildningsbakgrund och erfarenhet hos de personer som verkar inom socialtjänsten varierar, liksom inom många andra verksamhets-områden. Många har en socionomexamen som grundutbildning. Socio-nomutbildningen är emellertid närmast att betrakta som en generalist-utbildning som inte leder till ett särskilt förutbestämt yrke. en till socionomutbildningen knuten legitimation skulle därför mera ha karak-tären av bekräftelse av examen.

För kommitténs del är det främst skillnaderna beträffande det per-sonliga ansvaret i yrkesutövningen som föranlett ställningstagandet att ett legitimationsförfarande enligt modell från hälso- och sjukvården inte bör skapas för socialtjänstområdet. Denna ståndpunkt innebär emellertid inte att kommittén tagit ställning mot en behörighetsregle-ring inom socialtjänsten.

Som ett alternativ till en mera direkt överföring av hälso- och sjuk-vårdens behörighetsreglering skulle man kunna tänka sig en behörighets-reglering eller kompetensbehörighets-reglering knuten till vissa tjänster, möjligen med Finlands reglering som förebild. Socialtjänstkommittén kan sägas i viss mån ha slagit in på vägen mot en behörighetsreglering genom för-slaget om en särskild bestämmelse att för utförandet av socialtjänstens uppgifter skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

Bestämmelsen är visserligen mycket generellt formulerad, men syftar ändå till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kom-petens och välja personer med lämplig bakgrund och personlighet till yrken inom socialtjänsten. ----/Kommittén anser att man bör avvakta den vidare behandlingen av förslaget till ny socialtjänstlag och förslagen beträffande utbildningarna inom socialtjänstområdet innan man över-väger att införa en ny reglering för yrken inom socialtjänsten.

Behovet av behörighetsreglering inom socialtjänsten SOU 2010:65

I den proposition som följde på utredningens förslag behandlades inte frågan om behörighet inom socialtjänsten.

23.2.2 Socialtjänstkommittén

Socialtjänstkommittén behandlade i ett delbetänkande frågor om kompetens och kunskapsutveckling, Om yrkesroller och arbetsfält inom socialtjänsten (SOU 1995:58). Kommittén konstaterade att samhällets utbildningssystem kan åstadkomma förändring på lång sikt. Lokal kompetensutveckling integrerad i ett kvalitets- och led-ningssystem kan skapa förändringar på kortare sikt.

I delbetänkandet förs resonemang om behov av kompetens och utbildning. Kommittén konstaterade att förändringar till följd av reformer ställer krav på kompetens och särskilda kunskaper om mål-grupperna och pekar på arbetsgivarens ansvar för personalens kom-petens och fortlöpande uppföljning av denna. Reformer och andra skeenden i samhället ställer nya krav på kompetens hos socialtjänst-personalen. Några konkreta förslag på kompetenskrav läggs inte fram i betänkandet.

När det gällde fortbildning och vidareutbildning framförde Social-tjänstkommittén att det inte varit möjligt att gå in på alla de frågor som har betydelse för kompetens- och kunskapsutveckling inom denna verksamhet. Det gällde framför allt ledningsfrågor som hand-lar både om arbetsledarnas kompetens och uppgifter och om ansvars-fördelningen mellan arbetsledare och externa handledare. Kommittén anförde att dessa frågor var av central betydelse för socialsekreterar-nas möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet. Bedömningen var att frågor om arbetsledning och handledning behövde analyseras närmare i ett annat sammanhang.

23.2.3 Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén

Den sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs uppdrag omfattade bl.a. frågor om kompetens- och kompetensutveckling.⁵ Kommittén föreslog i sitt betänkande Källan till en chans – Nationell hand-lingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (SOU 2005:81) bl.a. att det vid den beredning, som då pågick inom Utbildnings- och kulturdepartementet med ny examensordning för

socionom-5 SOU 2005:81.

SOU 2010:65 Behovet av behörighetsreglering inom socialtjänsten

utbildningen, särskilt skulle beaktas behovet av fördjupade kunska-per inom fem områden. Denna bör särskilt prioriteras; barnkunskap, rättskunskap, utredningsmetodik, metodkunskap samt uppföljning och utvärdering. Socialstyrelsen skulle också ges bemyndigande att meddela föreskrifter om vilken kompetens som skulle krävas för arbetsuppgifter inom den kommunala sociala barn- och ungdoms-vården. Kommittén föreslog också att sedan en förstärkning av så-väl grundutbildning som vidareutbildning och fortbildning skett, när kompetenskriterierna för olika delar av socialtjänstens arbetsfält fastställts och forskningen inom området intensifierats och former för ett meningsfullt utbyte mellan fält och forskning etablerats skulle det finnas anledning att utreda förutsättningar för införande av legi-timation för socionomer.

Regeringen tog sedan i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129) upp frågan om even-tuell legitimation för socionomer. Regeringen gjorde där bedöm-ningen att det inte då fanns förutsättningar att införa legitimation för socionomer. I propositionen angavs att innan en legitimering kan bli aktuell måste följande tre områden utvecklas: förstärkning av grund- och vidareutbildningen, framtagning av kompetenskriterier för olika delar av socialtjänstens arbetsfält och förstärkning av forsk-ningen (inklusive utbytet mellan verksamhet och forskning).

23.2.4 Barnskyddsutredningen

Barnskyddsutredningen hade bl.a. i uppdrag att utreda hur kompe-tensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för social-sekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning. Utredningen skulle också ta ställning till om det be-hövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att ge Socialstyrelsen ett bemyndigande att utfärda föreskrifter.

I sitt betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) anförde Barnskyddsutredningen följande om behovet av en reglering av kompetenskrav för dem som arbetar med ärenden som rör barn och unga.⁶

Behovet av behörighetsreglering inom socialtjänsten SOU 2010:65

Socialsekreterare som arbetar inom den sociala barn- och ungdoms-vården har till uppgift att hantera komplexa sociala problem och göra mycket kvalificerade bedömningar. /---/Även om beslut ytterst fattas av socialnämnden så är arbetet i hög grad självständigt och de flesta be-slut är delegerade till tjänstemannanivå. Arbetet handlar många gånger om att fatta svåra, och för barn, ungdomar och deras föräldrar, mycket ingripande beslut. Flera studier har visat att det inte är ovanligt att ny-utexaminerade socionomer får ansvar för svåra utredningar och bedöm-ningar med långtgående inverkan på den enskildes livssituation, t.ex.

omhändertagande av barn och ungdomar. Studierna har också visat att de flesta socialsekreterare inte stannar så länge att de hinner utveckla ett expertkunnande. Omsättningen inom barn- och ungdomsvården tycks vara högre än inom andra delar av individ- och familjeomsorgen. Social-sekreterare söker sig också ofta från verksamheter med myndighetsutöv-ning. Kompetensen hos socialsekreterare som arbetar med utredningar till skydd och stöd för barn och unga skiljer sig väsentligt jämfört med socialsekreterare som arbetar inom det familjerättsliga området. Familje-rättssekreterarna har längre tids yrkeslivserfarenhet och i högre ut-sträckning också vidareutbildning.

Utredningen finner det anmärkningsvärt att lagstiftaren inte ställt tydligare krav på kompetensen hos de socialsekreterare som ansvarar för myndighetsutövningen inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Detta bör vara en självklarhet med tanke på behovet av rättssäkerhet och kvalitet i verksamheten. Själva arbetet kräver såväl kunskap om barns utveckling, juridik, forskning och professionella och kommunala riktlinjer som förmåga att hantera flera olika och ofta oeniga behov och intressen: barnets, föräldrarnas, familjehemmets och andra verksamheters.

Insatser, eller frånvaron av insatser, kan samtidigt ha en avgörande bety-delse för en människas barndom och för hennes möjligheter att bygga ett självständigt vuxenliv. Utredningen anser därför att det är av yttersta vikt att förutsättningarna för att bedriva ett arbete av god kvalitet för-bättras. De förhoppningar som uttryckts i olika sammanhang om att kompetens och utbildningsnivå ska höjas på frivillig väg har inte visat sig infrias i tillräcklig utsträckning.

Mot bakgrund av vad som anförts lade utredningen fram ett antal förslag i syfte att stärka kompetensen hos socialsekreterare inom den sociala barn- och ungdomsvården, både på kort och längre sikt. Utred-ningen ansåg inte att det var möjligt att ge Socialstyrelsen bemyndi-gande att fullt ut meddela föreskrifter om krav på utbildning och annan kompetens och föreslog därför att bestämmelser skulle införas i lag.

Utredningens förslag innebär att socionomexamen ska krävas för bedömning av om utredning ska inledas, utredning och bedömning av behovet av insatser eller av andra åtgärder och för uppföljning av beslutade insatser. För socialsekreterare som saknar tidigare

erfaren-SOU 2010:65 Behovet av behörighetsreglering inom socialtjänsten

het av dessa arbetsuppgifter ska socialnämnden erbjuda lämplig intro-duktion och stöd i yrket. Kraven på behörighet ska börja gälla efter en övergångstid på fem år. Utredningen föreslog vidare att en spe-cialistutbildning om minst ett år bör införas på den avancerade nivån.

På sikt bör det bli en lagstadgad skyldighet för socialnämnden att sörja för att nämnden har tillgång till specialistkompetens i arbetet med ovan nämnda uppgifter. Ambitionen bör vara att en sådan lag-stadgad skyldighet införs inom åtta år. Förslaget bereds för närvaran-de inom Regeringskansliet.

23.3 Andra rapporter om behovet av kompetens