Tillsyn och kontroll

Utredningens bedömning: Den tillsyn som idag finns över verk-samhet som ligger hälso- och sjukvården nära måste anses till-räcklig. Det är inte möjligt eller lämpligt för staten att närmare reglera det aktuella området.

18.6.1 Inledning

I direktiven anger regeringen att det är otillfredsställande att de som erbjuder allmänheten hälso- och sjukvårdsliknande tjänster inte kon-trolleras i större utsträckning. I vårt uppdrag ingår därför att utreda behovet av, och förutsättningarna för, tillsyn över den verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära och som av allmänheten lätt kan förväxlas med hälso- och sjukvård. Om vi anser att det finns behov av tillsyn ska vi lämna förslag till hur den bör vara utformad.

18.6.2 Vad är tillsyn?

Statlig tillsyn är ett förvaltningspolitiskt instrument som företrädes-vis tillämpas i sammanhang där statsmakerna genom lagstiftning givit uttryck för en utfästelse om att vissa särskilda villkor eller förhållan-den ska råda i ett tillsynsobjekts relation till enskilda medborgare eller grupper av medborgare.¹⁹ Den offentliga tillsynens uppgift är ytterst att övervaka efterlevnaden av att demokratiskt fattade beslut genomförs på ett avsett, effektivt och likvärdigt sätt. För medborgaren innebär tillsynen en möjlighet att påkalla uppmärksamhet när för-väntade förhållanden inte råder och en vetskap om att missförhållan-den kan upptäckas. För de som kontrolleras är tillsynen en garant för att likvärdiga villkor tillämpas för alla inom ett verksamhetsom-råde. Frågor om tillsyn har behandlats av ett otal utredningar, både

SOU 2010:65 Överväganden och förslag

mer generellt och för specifika områden bl.a. av Tillsynsutredningen och Ansvarskommittén.

Regeringen lämnade i december 2009 en skrivelse till Riksdagen om tillsyn, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr. 2009/10:79, 2009710:FiU12, rskr. 2009/10:210). I den redovisar regeringen gene-rella bedömningar av hur en tillsynsreglering bör vara utformad. För att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydlig och enhet-lig. Genom mer enhetliga begrepp och regler ges de många verksam-hetsutövare som står under tillsyn enligt regleringar i flera olika lagar och av flera tillsynsorgan bättre förutsättningar att följa gällande regler. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Kommunerna bör även i fortsättningen kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. För att garantera likvärdighet och rättssäkerhet bör dock staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna. I skrivelsen redo-visas även generella bedömningar kring tillsyn, bl.a. vad gäller finan-siering, samordning mellan tillsynsorgan, ingripandemöjligheter och tillsynsorgans befogenheter i övrigt. I skrivelsen anges att det dock finns områden där det finns skäl att göra avsteg från de bedömningar som görs.

Tillsyn innebär således att kontrollera att den som är föremål för tillsyn följer de regler som gäller för den aktuella verksamheten. I patientsäkerhetslagen anges t.ex., att tillsyn enligt lagen innebär granskning av att verksamhet och personal uppfyller krav och mål en-ligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.

18.6.3 Nuvarande reglering

Socialstyrelsen ansvarar enligt patientsäkerhetslagen för viss kontroll även av verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära. Om någon dömts till brott mot 5 kap. får myndigheten meddela förbud för honom eller henne att under viss tid eller för alltid utöva verk-samhet som avses i 5 kap. Ett sådant förbud får förenas med vite.

Socialstyrelsens tillsyn innebär också att myndigheten uppmärksam-mar om någon obehörigen använder skyddade yrkestitlar eller titlar som kan förväxlas med sådana.

Överväganden och förslag SOU 2010:65

I övrigt sker kontrollen av verksamhet som ligger hälso- och sjuk-vården nära inom ramen för den allmänna konsumentlagstiftningen (se avsnitt 15.1.2). Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har bl.a. ansvar för att de konsumentskyddan-de regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs och att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften.

Yrkesmässig hygienisk verksamhet får inte drivas utan att anmälan görs till den kommunala nämnden i den kommun där verksamheten ska drivas och som sedan har tillsyn över verksamheten. Det gäller behandlingar som t.ex. akupunktur, fotvård, laserbehandling, massage och zonterapi. Socialstyrelsen har gett ut allmänna råd om yrkes-mässig hygienisk verksamhet som utgörs av sådan hygienisk verk-samhet som erbjuds allmänheten och som inte står under Social-styrelsens tillsyn.²⁰

18.6.4 Bör tillsyn ske av verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära?

Vårt uppdrag är att utreda behovet av och förutsättningarna för tillsyn över den verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära och som av allmänheten lätt kan förväxlas med hälso- och sjukvård.

När man bedömer förutsättningarna måste man enligt vår mening beakta både de juridiska och praktiska möjligheterna för tillsyn.

Behovet av tillsyn över verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära

Av den enkät som utredningen ställt till Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter (se avsnitt 17.1) framgår att det förekommer anmäl-ningar som avser den verksamhet som ligger utanför myndighetens tillsynsuppdrag. Anledningen till att de får ta emot sådana anmäl-ningar är att enskilda inte är medvetna om att Socialstyrelsen endast har tillsyn över hälso- och sjukvård, att de tror att den de fått be-handling av har varit legitimerad eller att vården eller bebe-handlingen varit tydligt hälso- och sjukvårdsinriktad. När det gäller erfarenheter av förekomsten av skador och biverkningar inom verksamhet som

SOU 2010:65 Överväganden och förslag

ligger utanför myndighetens uppdrag har någon enhet erfarenheter av sådana skador medan flera inte har någon erfarenhet.

Allmänna reklamationsnämnden prövar vissa ärenden som berör verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära bl.a. sådana som hänförs till kroppsvård, t.ex. laserbehandling, tandblekning och be-handling av håravfall. Under perioden 2000-2009 hade Konsument-verket 20 ärenden angående alternativa behandlingar.

Utredningen har också efterfrågat Socialstyrelsernas regionala tillsynsenheters syn på frågan om införande av någon form av till-syn över verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära. I ett svar uppges att man anser det svårt att hitta ett hållbart system för en sådan tillsyn och en lösning skulle kunna vara att avgränsa tillsynen till sådant som kan innebära allvarlig patientskada eller sjukdom eller där någon skolmedicinsk behandling undanträngs. En enhet fram-håller att det saknas evidens för sådana behandlingar och att allt regelverk bör klargöra rågången mellan sådan verksamhet och hälso- och sjukvård. Satsningar bör därför göras på att ge allmänheten infor-mation för att kunna göra val av behandling, på kontroll av hygien t.ex. på det sätt som sker när det gäller hårfrisörskor och tatuerare, på en tydlig och lätt tillgänglig instans för klagomål och på att ge yrkesutövare av sådan behandling en tydlig instans för att få sin spe-cialitet legitimerad när det finns evidens. Alla som svarat är tveksamma till att Socialstyrelsen får ansvaret för tillsyn över verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära. I det sammanhanget pekar man på att det blir otydligt om Socialstyrelsen får tillsyn även över sådan verksamhet och att det är en konsumenträttslig fråga som ligger under Konsumentverket och Allmänna Reklamationsnämnden. En enhet framför att om Socialstyrelsen skulle få ett sådant tillsynsansvar bör någon form av certifiering införas av alternativa behandlare.

Förutsättningarna för tillsyn över verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära

Begreppet tillsyn bör som framgått ovan främst användas för verk-samhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Vid behov ska beslut om åtgärder som syftar till att åstad-komma rättelse kunna fattas. Tillsyn över verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära bör således avse huruvida den uppfyller de krav som ställs på sådan verksamhet t.ex. i lag, förordning eller

Överväganden och förslag SOU 2010:65

föreskrift. De bestämmelser som anger vilka krav som kan ställas på sådan verksamhet finns idag inom ramen för konsumentlagstift-ningen, t.ex. produktsäkerhetslagen, som är allmängiltig och inte innehåller några specifika regler för det aktuella området. Tillsyns-ansvaret ligger också på Konsumentverket. En förutsättning för tillsyn utöver den som redan finns är därför en mer preciserad reg-lering av verksamhetsområdet genom lagar och andra bindande före-skrifter. Det krävs också en definition av det område en sådan tillsyn ska avse. De verksamheter som ska vara föremål för tillsyn måste därför definieras i relation till den etablerade hälso- och sjukvården, allmän friskvård och välbefinnande, andliga metoder samt kosmetiska behandlingar och skönhetsbehandlingar men också i relation till andra konsumenttjänster.

Utredningens slutsatser

Vi har under vårt arbete inte kunnat konstatera något stort behov av förstärkt tillsyn över det aktuella området. Konsumentverket har haft en del ärenden och vidtagit åtgärder för att komma till rätta med missförhållanden. När det gäller yrkesmässig hygienisk verksamhet har också kommunerna tillsyn över sådan enligt miljöbalken. Det är förknippat med svårigheter att ta fram ett mer preciserat regel-verk för den regel-verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära. Det är fråga om ett stort antal olika behandlingsmetoder som i många fall inte har varit föremål för vetenskaplig forskning och där kun-skaperna om dem är begränsade. Vi anser därför att det inte är möjligt eller lämpligt för staten att närmare reglera det aktuella området. Vi föreslår således inte att det införs någon ytterligare tillsyn över verk-samhet som ligger hälso- och sjukvården nära. Det förslag om ett register för alternativa behandlare som vi föreslagit bör bidra till att göra det lättare för människor att förstå vart de ska vända sig när de är missnöjda. Vi har också föreslagit att det i anslutning till registret ska finnas en informationsportal där även uppgifter om vart man kan vända sig med klagomål ska vara tillgängliga.

SOU 2010:65 Överväganden och förslag