Progresa lanserades i Mexiko i augusti 1997, två år efter att landet hade genom- levt en av de svåraste politiska och ekonomiska kriserna på över ett halvt sekel. I januari 1994 sammanföll resningen från Zapatistarmén för nationell befrielse (EZLN) i den södra delstaten Chiapas med en rad andra händelser, främst mordet på presidentkandidaten för det regerande Institutionella revolutionspartiet (PRI) i mars samma år. Dessa händelser skapade stor politisk osäkerhet som bidrog till att utlösa en valutakris (pesokrisen) i december 1994. Under 1995 gick BNP till- baka med 7 procent i reala termer och detta fick förödande konsekvenser för hus- hållen. Livsmedelsfattigdomen steg våldsamt från 21,2 procent strax före krisen till 37,4 procent år 1996.23
I krisens efterdyningar hade den inkommande zedilloregeringen (1994–2000) en- dast begränsade möjligheter att hjälpa de fattiga, av två viktiga anledningar; För det första innebar budgetrestriktioner och åtstramningar till följd av inbromsning- en i ekonomin att regeringen endast hade ytterst begränsat utrymme för att öka de sociala utgifterna. För det andra bestod de flesta fattigdomsbekämpande åtgärder- na vid den tiden av allmänna och riktade livsmedels- och ”in natura”-stöd som en- dast nådde en bråkdel av de fattiga. Mer än 75 procent av den totala budgeten för subventionerade livsmedel tillföll tätortsområden trots att nästan 60 procent av de fattiga bodde på landsbygden. Det innebar att mycket av stödet tillföll icke-fattiga (Levy, 2006). De tillfälliga åtgärder man vidtog för att mildra krisens effekter var därför inte särskilt effektiva och de hjälpte inte de allra fattigaste.
Det enda andra sociala programmet som fanns att tillgå var Nationella solidari- tetsprogrammet (Pronasol), ett program för finansiering av små och medelstora infrastrukturprojekt och sociala projekt som lanserades av president Salinas de Gortari för att kompensera för de negativa effekter och den utsatthet som följde den snabba marknadsliberaliseringen och strukturomvandlingen under 1980-talet. Programmet hade dock förlorat sin legitimitet och kritiserades kraftigt för att vara politiskt manipulerat av det regerande partiet (PRI) under presidentvalet 1994.24
23 Ytterligare två fattigdomsgränser används i Mexiko: En kapacitetsbaserad fattigdomsgräns som utöver utgifter för livsmedel även räknar med utgifter för t.ex. hälsovård, utbildning, kläder, bostad och kollektivtrafik. Enligt detta mått ökade antalet fattiga från 30 % år 1994 till 47 % år 1996. Den tredje fattigdomsgränsen är tillgångsbaserad och räknas ut genom att addera livsmedelsutgifterna med ett genomsnitt av de övriga utgifterna för de fattigaste 10 procenten. Enligt detta mått ökade fattigdomen i Mexiko från 52,4 % strax före krisen till 69 % år 1996. För detaljer se Secretaria De Desarrollo Social (2002) Medición de la Pobreza. Variantes metodológicas y estimación preliminar. Documentos de investigación. Mexico City, Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.
mexiko – ett av flera nationella program i latinamerika
Politiska faktorer
I Mexiko hade politisk manipulation av fördelningen av de sociala utgifterna varit regel snarare än undantag, särskilt eftersom det saknades tydliga och effektiva regler om öppenhet och ansvar. Liknande problem har även rapporterats från an- nat håll i Latinamerika och bland industriländerna. Till exempel upptäckte Schady (2000) att det i Peru under Alberto Fujimoris regeringstid förekom ökade utbetal- ningar från socialfonden Foncodes till provinser där hans parti hade fått stöd i ti- digare val. Gibson & Calvo (2000) visade att Carlos Menems regering i Argentina manipulerade de sociala utgifterna för att vinna stöd i kongressen för ekonomiska reformer. Dahlberg & Johansson (2002) hittade också starka bevis för en snedvri- den fördelning av kommunbidrag till regioner med större andel osäkra väljare i det svenska riksdagsvalet 1998.
Under en period av snabb demokratisering och ökad politisk konkurrens beslöt zedilloregeringen att reformera politiken för fattigdomsbekämpning i syfte att för- bättra öppenheten och effektiviteten. Särskilt viktigt var att regeringen startade en decentraliseringsprocess som kulminerade i en ny lag om budgetsamordning, enligt vilken finansieringsbeslut om offentlig infrastruktur (skolor, vårdscentraler, landsvägar och så vidare) skulle fattas på delstats- och kommunnivå. Pengarna skulle allokeras enligt fasta (ej godtyckliga) principer och på grundval av statistiska fattigdomsdata (Somuano m fl, 2006). Dessa reformer var tillsammans med lanse- ringen av Progresa-Oportunidades tydliga tecken på en stor förändring av synen på fattigdomsbekämpning i Mexiko.
En särskilt viktig förändring var skiftet i fokus från samhällen till hushåll. Målet med Progresa-Oportunidades var att upprätta en direkt förbindelse mellan den federala regeringen och de mottagande hushållen för att på så vis minska inbland- ningen från lokala regeringar och civila organisationer. Syftet med detta var att undvika den korporativism, klientelism och det auktoritära styre som tidigare genomsyrat bondekooperativ, lantarbetarfack och civila organisationer (Dagnino m fl, 2006; Levy & Rodríguez, 2004). Bortsett från viss inblandning av privata mellanhänder i början, samordnades hela verksamheten från och med 2002 av en federal samordningsmyndighet utan deltagande från några civila organisationer. Dessa hade egentligen inte heller något intresse av att kontrollera eller delta i pro- grammet då det saknades såväl ekonomiska incitament som medel för att bekosta
24 Studier har visat ett starkt samband mellan tilldelningen av medel från Pronasol och valresultat. Sammantaget visar forskningen att Pronasol användes för att mobilisera PRI:s valmaskin i syfte att få stöd både från kärnområden och osäkra valkretsar. För mer information se Dion, M. (2000) La economía política del gasto social: el Programa de Solidaridad de México, 1988-1994. Estudios Sociológicos, 53.
mexiko – ett av flera nationella program i latinamerika
organisationernas deltagande. De flesta aktiviteterna utfördes därför av den fede- rala samordningsmyndigheten (Hevia de la Jara, 2008).
Finansiering
Det är värt att notera att Progresa-Oportunidades gradvis ersatte de gamla, inef- fektiva livsmedelssubventionerna. Att man gjorde så var viktigt eftersom det an- nars inte hade gått att införa Progresa-Oportunidades när man samtidigt tvinga- des till hårda åtstramningar i budgeten. Levy (2006) påpekar vilken viktig roll presidenten spelade i att fasa ut subventionerna som funnits i över två decennier. Genom att byta ut den gamla socialpolitiken kunde regeringen undvika att öka trycket på den federala budgeten.
Finansieringen har varit det största hindret när man har debatterat utökade sociala stöd, särskilt i låginkomstländer. Skatteintäkter är en viktig finansieringskälla. I låg- och lägre medelinkomstländer utgör skatter ca 80 procent av de offentliga intäkterna, följt av kapitalinkomster, inkomster från försäljning av varor och tjäns- ter och internationellt bistånd (IMF, 2009). I synnerhet låginkomstländer har be- gränsad förmåga att förbättra skatteuppbörden. Detta beror på den ekonomiska strukturen (det är svårt att beskatta självhushållningsjordbruk och den informella sektorn) samt skattemyndigheternas administrativa kapacitet (se Barrientos & Niño-Zarazúa, kommande).
Av budgetskäl har sociala transfereringar kommit att utvecklas främst i medelin- komstländer. I Latinamerika uppgår de genomsnittliga utgifterna för sociala stöd till ca 1 procent av BNP. Andelen beror dock på ekonomins storlek, effektiviteten i skatteuppbörden och hur omfattande åtgärderna är. Därför lägger övre medel- inkomstländer som Colombia, Chile, Mexiko, Peru och Uruguay mindre än 1 procent av BNP på sociala stöd medan länder som Bolivia och Honduras lägger mer än 2 procent av BNP (Grosh m fl, 2008). Progresa-Oportunidades kostar till exempel bara en bråkdel av Mexikos BNP (ca 0,3 procent) och andelen förväntas minska till följd av positiv ekonomisk tillväxt och en ihållande minskning av fat- tigdomen.
Det är värt att påpeka att även om programmet är ett eget initiativ som finan- sierades med egna medel under de första åren, fick man vid utvidgningen av programmet stöd av det internationella samfundet (genom Interamerikanska ut- vecklingsbanken och Världsbanken) i form av krediter och tekniskt support.25 Det internationella samfundet spelade dock en ännu viktigare roll i att skapa och sprida liknande villkorade kontantstöd till andra utvecklingsländer. Sammantaget skapade den ekonomiska krisen 1994–1995 tillsammans med andra faktorer, till exempel snabb demokratisering, ökad politisk konkurrens och en omfördelning av budgetmedel – grundförutsättningarna för införandet av Progresa-Oportunidades.
mexiko – ett av flera nationella program i latinamerika