Kontroll av postförsändelser - Förbättrade möjligheter till punktskattekontroll m.m.

4ULLENS BEFOGENHETER ATT UNDERS¶KA OCH ¶PPNA POSTF¶R S¤NDELSER

2EGERINGENS F¶RSLAG Tullmyndigheten ges befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller alko-hol- eller tobaksvaror. För att skydda brevhemligheten införs bestämmel-ser om begränsningar i tullens kontrollbefogenheter. Sålunda får en sådan försändelse öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankom-mer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren, eller hos tullmyndig-heten. Har ett öppnande skett skall mottagaren underrättas så snart som möjligt. Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. Om försän-delsen innehåller ett förtroligt meddelande skall detta omedelbart tillslu-tas och vidarebefordras till mottagaren. Ett beslut om öppnande får fattillslu-tas endast av chefen för myndigheten eller den tjänsteman som särskilt för-ordnats att göra det. Ett protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som kommit fram vid denna. Om mottagaren av en alkoholvara inte innehar partihandels- eller tillverkningstillstånd enligt alkohollagen eller är under 20 år skall varan återsändas till avsändaren, om detta är möjligt. I annat fall skall varan omhändertas. Detsamma gäller för tobaksvaror om motta-garen är under 18 år.

0ROMEMORIANS F¶RSLAG Överensstämmer delvis med regeringens för-slag.

2EMISSINSTANSERNA De flesta remissinstanser är positiva till förslaget att ge tullen de utökade befogenheterna. Sålunda anser +AMMARR¤TTEN I 3UNDSVALL att de föreslagna bestämmelserna får anses vara sådana att det, såväl ur grundlagssynpunkt som när det gäller tillämpningen av artikel 8 i Europakonventionen, framstår som godtagbart att bestämmelserna inne-fattar möjlighet för tullen att undersöka och öppna postförsändelser. Där-emot avstyrker såväl 3VEA HOVR¤TT som *USTITIEKANSLERN och 3VERIGES AD VOKATSAMFUND förslaget. Hovrätten anför därvid bl.a. att det är svårt att bedöma förslaget och dess närmare konsekvenser, eftersom det endast utgör en del av ett omfattande lagstiftningsarbete, vilket hovrätten inte haft tillgång till. Det är därför svårt, menar hovrätten, att med enbart det översända materialet som grund få en tillräcklig bild av hur rättssäker-hetsfrågorna kommer att lösas. Hovrätten tar ändå upp vissa principfrågor till bedömning och ifrågasätter därvid om det ingrepp i enskilds rätt till korrespondens som förslaget innebär är godtagbart när det är fråga om försändelser som inte innehåller någon vara som är förbjuden att införa eller inneha. *USTITIEKANSLERN påpekar att själva undersökningen av post-försändelserna kan vara väl så integritetskänslig som öppnandet av sändelsen och ifrågasätter vidare om det skattemässiga skälet bakom för-slaget är av tillräcklig dignitet för att generellt genombryta posthemlig-heten för förtroliga meddelanden m.m. Såväl hovrätten som Justitie-kanslern efterlyser en närmare analys av om den föreslagna regleringen låter sig inordnas i någon av de kategorier av intressen som enligt artikel

Prop. 1997/98:100

117 8 i Europakonventionen är godtagbara för att begränsa skyddet för den

enskildes korrespondens.

3K¤LEN F¶R REGERINGENS F¶RSLAG Regeringen har på olika sätt fått upplysningar om att ett stort antal postförsändelser från andra EU-länder innehåller alkohol- och tobaksvaror. Det rör sig beträffande cigaretter i stor utsträckning om kommersiell distansförsäljning i form av postor-derförsäljning eller liknande förfaranden. Antalet postförsändelser av cigaretter synes öka mycket snabbt och en omfattande annonsering om sådan försäljning sker bl.a. på internet. Ett vanligt förfarande synes vara att beskattade cigaretter köps i ett EU-land med låg cigarettskatt jämförd med den svenska och sedan med post skickas till beställare i Sverige. I enlighet med cirkulationsdirektivets regler om distansförsäljning skall svensk punktskatt betalas vid distansförsäljning till Sverige. Vidare finns regler om säkerhet och representant för den skattskyldige. Dessa regler följs emellertid inte och varorna undgår därigenom att bli belagda med svensk punktskatt. Om denna utveckling inte kan hejdas riskerar skatte-basen vad avser beskattningen av tobak att snabbt allvarligt undergrävas med mycket betydande bortfall av skatteintäkter som följd. Det kan också påpekas att möjligheten för Sverige att anpassa skatten på cigaretter nedåt är begränsad, såvida inte Sverige kan få en förlängning av det undantag från minimiskatterna på tobak som Sverige har till och med 1998.

Varken tullen eller skatteförvaltningen har för närvarande någon möj-lighet att kontrollera dessa postförsändelser. Detta är enligt regeringens mening inte acceptabelt. Förutom de fiskala aspekterna medför de bris-tande kontrollmöjligheterna att det blir möjligt att kringgå gällande för-bud att införa alkoholvaror för den som inte har erfoderligt tillstånd enligt alkohollagen. Utan kontrollmöjligheter går det inte heller att kontrollera att den som för in alkohol- och tobaksvaror har fyllt 20 respektive 18 år.

Skyddet för ungdomen är en av hörnstenarna i den svenska alkoholpoliti-ken. Den möjlighet som tullen har i dag att kontrollera att den som för in alkoholvaror fyllt 20 år, och att den som för in tobaksvaror fyllt 18 år, måste därför enligt regeringens mening finnas även i fråga om alkohol-och tobaksvaror som sänds per post.

Genom införandet av lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen fick tullen möjlighet att undersöka och öppna postförsändelser från ett annat EU-land. Av för-arbetena till lagen (prop. 1995/96:166 s. 65) framgår att möjligheten för tullen att öppna och undersöka brev och andra försändelser i särskilt hög grad motiverades av det starka samhällsintresset att begränsa narkoti-kabrottsligheten.

Enligt lagen finns det även möjlighet att kontrollera postförsändelser som innehåller vissa andra, i lagen uppräknade, varor. En förutsättning för att försändelserna skall kunna öppnas är att det finns misstanke om att försändelsen innehåller en sådan vara och att det kan vara fråga om va-rusmuggling. Nu föreslår regeringen att motsvarande befogenheter skall införas i den nya lagen om punktskattekontroll.

Vad gäller förslagets förenlighet med RF och Europakonventionen gjorde regeringen i lagrådsremissen bedömningen att om tullen inte får de utvidgade möjligheter till kontroll av postförsändelser som föreslås finns det risk för att de folkhälso- och skattepolitiska skäl som ligger till

Prop. 1997/98:100

118 grund för beskattningen av alkohol- och tobaksvaror snabbt kan

under-grävas. Vidare finns det en uppenbar risk för att skattebasen såvitt avser tobak allvarligt kommer att urholkas med mycket betydande bortfall av skatteintäkter som följd. En sådan utveckling skulle enligt regeringen i förlängningen kunna påverka Sveriges ekonomiska välstånd. Vidare framhöll regeringen att de bristande kontrollmöjligheterna också försvå-rar möjligheterna att upprätthålla förbudet att införa alkohol- och tobaks-varor för den som är under 20 resp. 18 år. Mot denna bakgrund var enligt regeringens bedömning förslaget förenligt men såväl RF som Europa-konventionen.

Lagrådet har i sitt yttrande ansett att det inte är sannolikt att skatte-bortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelser kan bli av sådan omfattning att landets välstånd äventyras. Lagrådet anser inte heller att det framkommit andra skäl för att göra inskränkningar i det skydd för förtroliga meddelanden som föreskrivs i 2 kap. 6 § RF och artikel 8.1 Europakonventionen.

Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyd-dad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsning av de fri -och rättigheter som anges i 2 kap. RF krävs stöd i lag. Enligt 12 § andra stycket samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.

Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

I Europakonventionen föreskrivs att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. Av artikel 8.2 framgår att rätten dock får under-kastas inskränkningar. Stycket har följande lydelse.

”Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerhe-ten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.”

Vad först gäller frågan om en utebliven kontrollmöjlighet skulle hota

”landets ekonomiska välstånd” gör regeringen den bedömningen att den-na grund kan åberopas som skäl för en inskränkning av i Europakonven-tionen skyddade rättigheter även om det bortfall av allmänna medel som skyddet av den ifrågavarande rättigheten skulle leda till inte är av den storleksordning som Lagrådet synes anse vara nödvändigt. Stöd för denna åsikt kan hämtas från Europadomstolens praxis. Som exempel kan näm-nas ett avgörande i domstolen som behandlar just denna fråga (målet MS mot Sverige, Application No. 20837/92). Målet rörde en försäkringskas-sas inhämtande av information från ett sjukhus i samband med att kassan prövade en begäran från klaganden om arbetsskadeersättning. Klaganden påstod att överföringen av informationen kränkt hennes rätt till respekt för privatlivet, artikel 8 i konventionen. Domstolen kom inledningsvis fram till att artikeln var tillämplig på förfarandet och att ett intrång skett i klagandens rätt enligt den. Domstolen konstaterade vidare att intrånget skett med stöd av inhemsk lag och att det tjänat ett legitimt syfte, nämli-gen att se till att allmänna medel i form av arbetsskadeersättning kom

Prop. 1997/98:100

119 behövande till del. Överföringen av informationen ansågs nödvändig för

att skydda landets ekonomiska välstånd. Domstolen kom sålunda fram till att intrånget stått i proportion till syftet med åtgärden och att någon kränkning av artikel 8 inte ägt rum.

Vad gäller det av regeringen nu framlagda förslaget avser det att för-hindra dels på sikt stora skattebortfall från alkohol- och tobaksområdena, dels att alkoholvaror förs in i landet i strid med alkohollagens regler om införsel eller att tobaksvaror förs in i strid med tobakslagens regel om att sådana varor endast får föras in i landet av den som har fyllt 18 år.

Som regeringen framhållit i lagrådsremissen finns också starka folkhäl-soskäl som talar för att kunna kontrollera försändelser av aktuellt slag.

Rätten till skydd för förtroliga meddelanden kan, såsom framgått, in-skränkas även med hänsyn till skyddet för hälsovården. Den föreslagna kontrollen utgör en viktig förutsättning för att upprätthålla den av folk-hälsoskäl restriktiva svenska politiken på alkohol- och tobaksområdet.

Målet för den svenska alkoholpolitiken är att begränsa alkoholens skade-verkningar genom att minska den totala alkoholkonsumtionen. En ökad tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion. Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag i alkohol, desto mindre konsumeras det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen. Detta syn-sätt har också anammats av Världshälsoorganisationen (WHO) och ligger till grund för europaregionens handlingsplan (European Alcohol Action Plan) för att minska alkoholskadorna i Europa. Planen har antagits enhäl-ligt av alla europaregionens stater, inklusive samtliga EU-stater.

Sveriges viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är detalj-handelsmonopolet och prispolitiken. Den högprispolitik som Sverige till-lämpar både när det gäller alkohol och cigaretter förutsätter att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att svensk punktskatt tas ut. Det finns anledning att i detta sammanhang också påpeka att Sverige i samband med medlemskapsförhandlingarna fått ett särskilt undantag som möjlig-gör betydligt mer restriktiva regler för resandes privatinförsel av alkohol och tobak än vad som gäller generellt inom EU. Även detta undantag undergrävs om importen via postförsändelser av i Sverige obeskattade alkohol- och tobaksvaror skulle öka kraftigt.

Om kontrollen inte kan upprätthållas undergrävs vidare detaljhandels-monopolets ställning i Sverige. Detta skall utgöra en garant för att mark-nadsföring och försäljning av alkoholdrycker till allmänheten sker åter-hållsamt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs. För att säkerställa dessa intentioner föreslår regeringen i förevarande propo-sition också vissa ändringar i alkohollagen för att tydliggöra att alko-holdrycker endast får föras in i landet av den som har partihandels- eller tillverkningstillstånd, av resande och den som har rätt till tullfrihet enligt lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. samt av enskilda som flyttar till Sverige eller som erhållit alkoholdryckerna genom arv.

Att det svenska alkoholmonopolet även är förenligt med gemenskaps-rätten framgår av EG-domstolens dom i målet C-189/95, åklagaren mot Harry Franzén. I målet, där Landskrona tingsrätt begärt förhandsavgö-rande, prövade EG-domstolen bestämmelserna om detaljhandelsmono-polet och dess funktionssätt mot artikel 37 i Romfördraget. Artikeln reg-lerar anpassningen av statliga handelsmonopol. Domstolen konstaterade

Prop. 1997/98:100

120 att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol skall avskaffas men

väl att de till utformning och funktionssätt skall anpassas på ett sådant sätt att ingen av medlemsstaternas medborgare diskrimineras i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor. Syftet med artikeln är enligt dom-stolen att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse såsom skyddet av folkhälsan, upprätthålla vissa handelsmonopol. Domstolens slutsats var att det svens-ka detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker var förenligt med EG-rätten.

Sammanfattningsvis vidhåller regeringen sin bedömning att de föslagna åtgärderna inte strider mot vare sig Europakonventionen eller re-geringsformen.

För att begränsa intrånget i skyddet för den enskildes korrespondens föreslår regeringen vissa särskilda regler. Således skall ett öppnande kun-na ske endast om det finns viss misstanke om att försändelsen innehåller en alkohol- eller tobaksvara. Det torde därvid vara tillräckligt att en ge-nomlysning av varan indikerar att det är fråga om en sådan vara för att misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Vidare får försändelsen öppnas endast om den finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspostkontoret.

Det finns sålunda inte någon möjlighet att genom den föreslagna be-stämmelsen kontrollera varor på adresspostkontoret. Skyddet av brev-hemligheten påkallar vidare ytterligare lagstadgade begränsningar i kon-trollbefogenheterna. Förutom den tidigare nämnda proportionalitetsprin-cipen införs en bestämmelse där det framgår att befogenheten att besluta i fråga om granskningen i princip ligger på myndighetschefen, även om den skall kunna delegeras till någon annan tjänsteman. Vidare införs en bestämmelse om skyldighet att föra protokoll över undersökningen. En sådan bestämmelse, som redan finns i tullagen och i lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, överensstämmer med vad som gäller enligt rättegångsbalkens regler om beslag, där det är fråga om lika ingripande regler för den en-skilde. Om ett öppnande skett av en försändelse skall mottagaren under-rättas så snart som möjligt. Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. Om försändelsen innehåller ett förtroligt meddelande skall detta omedelbart tillslutas och vidarebefordras till mottagaren. Om mottagaren av en alkoholvara inte innehar partihandels- eller tillverkningstillstånd eller är under 20 år skall varan återsändas till avsändaren, om detta är möjligt. I annat fall skall varan omhändertas. Detsamma gäller för to-baksvaror om mottagaren är under 18 år.

Genom dessa begränsningar uppnås enligt regeringens bedömning en rimlig balans mellan skyddet mot undersökning av brev eller annat för-troligt meddelande och behovet av att av folkhälso- och fiskala skäl kun-na utöva kontroll av försändelser av alkohol och tobak.

Sveriges advokatsamfund har i sitt yttrande anmärkt på att motivtexten i promemorian inte innehåller några överväganden om EG-rätten. Det kan därför finnas anledning att betona att en viktig anledning till införan-det av de utökade kontrollbefogenheter som förslaget avser sker för att det skall vara möjligt att upprätthålla cirkulationsdirektivets regler på punktskatteområdet. Medlemskapet i EU har ju bl.a. inneburit att

Sveri-Prop. 1997/98:100

121 ge måste införa det beskattningsförfarande och den beskattningsteknik

som EU utvecklat för produkterna alkohol, tobak och mineralolja. Den typ av kontroller som det här är fråga finns dessutom i ett flertal andra medlemsländer. Mot denna bakgrund finner regeringen att förslaget är förenligt med gemenskapsrätten. Det bör poängteras att kontrollerna inte på något sätt kommer att påverka den fria rörligheten för seriösa postor-derföretag som, genom att tydligt ange att man är registrerad skattskyldig eller har representant, inte på något sätt kommer att hindras i sin verk-samhet.

4ULLENS BEFOGENHETER ATT OMH¤NDERTA OCH F¶RVERKA ALKO HOL OCH TOBAKSVAROR

2EGERINGENS F¶RSLAG Tullmyndigheten får, förutom i de fall som nämnts i avsnitt 13.3.1, omhänderta alkohol- eller tobaksvaror om det finns an-ledning att anta att skattskyldighet föreligger och att skatten inte har be-talats eller att säkerhet inte har ställts för skattens betalning. Syftet med omhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt skall betalas i Sverige och i så fall av vem. Om skattskyldighet inträtt för den omhän-dertagna varan får tullmyndigheten besluta att den punktskatt som belö-per på varan skall påföras. Ett beslut om omhändertagande skall upphäv-as om det inte längre finns grund för att omhänderta varan, om mottaga-ren av varan betalar ett belopp som motsvarar skatten på varan eller om det är oskäligt att låta omhändertagandet bestå. En vara som har omhän-dertagits skall förverkas i vissa fall. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skall varan förstöras genom tullmyndighetens försorg.

0ROMEMORIANS F¶RSLAG Överensstämmer delvis med regeringens.

2EMISSINSTANSERNA 2IKSSKATTEVERKET 236 anser att förslaget om att även överlåtelser som sker utan vinstsyfte skall anses utgöra distansför-säljning inte medför att de problem som är förknippade med den omfat-tande internet-försäljningen av framför allt cigaretter upphör. RSV menar att det finns flera olika typer av försäljning via internet som inte omfattas av begreppet distansförsäljning och att 4 § i kapitlet om kontroll av postförsändelser borde omfatta alla kommersiella leveranser av alkohol-och tobaksvaror som görs med postpaket. Således borde första punkten i nyssnämnda paragraf inte hänvisa till särskilda paragrafer utan till lagen om alkoholskatt och lagen om tobaksskatt i deras helhet. 3VEA HOVR¤TT anser att förslaget som gäller möjligheten att häva omhändertagandet skiljer sig från andra motsvarande regler, eftersom det införs en sorts omvänd presumtion, nämligen att det måste föreligga en i lag angiven grund för hävande. Hovrätten anser att förslaget bör utformas så att ett beslut om omhändertagande alltid skall hävas om det inte längre förelig-ger grund för ett omhändertagande. När det gäller bestämmelsen om för-verkande ifrågasätter hovrätten om denna står i överensstämmelse med Europakonventionens bestämmelser om skydd för egendom med hänsyn till att den, enligt hovrätten, har ett rent konfiskatoriskt syfte. 'ENERAL TULLSTYRELSEN anser det vara lämpligt att det införs en bestämmelse som

Prop. 1997/98:100

122 ger mottagaren av en omhändertagen vara möjlighet att lösa ut denna

genom att betala den skatt som belöper på varan.

3K¤LEN F¶R REGERINGENS F¶RSLAG För att syftet med kontrollen av postförsändelser skall uppnås bör enligt regeringens mening reglerna ut-formas på följande sätt. När det gäller alkoholvaror skall myndigheten först kontrollera om mottagaren innehar erforderligt tillstånd enligt alko-hollagen, dvs. partihandels- eller tillverkningstillstånd, och om han har

In document Förbättrade möjligheter till punktskattekontroll m.m. (Page 116-123)