Samhällsutvecklingen styr hur skolans uppgift formuleras och vilka förutsättningar som ges. Den skola som hade skapats under 1960-talet blev snabbt omodern. Under 1990-talet fick ”den individuella valfriheten” som värdegrund allt större fotfäste (Schüllerqvist 1998).
Vid inledningen av 1990-talet inträffade en djup och långvarig kris i världsekonomin. Denna fick återverkningar i Sverige i form av hög arbets- löshet som i sin tur skapade stora underskott i statsbudgeten. För att klara det finansiella läget tvingades man till stora nedskärningar inom såväl statlig som kommunal verksamhet, vilket drabbat den offentliga sektorn hårt, inte minst skolan. Det pågående reformarbetet kom i mycket att färgas av det ekonomiska tillståndet i landet.
Från centralisering till decentralisering
De nya tankarna innebar att staten skulle fastställa mål och innehåll i skolan för att garantera en likvärdig utbildning för alla elever. Syftet med att övergå från regel- till mål- och resultatstyrning var att decentralisera an- svar och beslut, det vill säga att avbyråkratisera skolsystemet. Läro- och kurs- planer behövde omarbetas så att de passade med principerna för det nya styrsystemet. De nationella styrdokumenten skulle styra vad skolans mål ska vara medan man på lokal nivå skulle bestämma hur dessa mål ska upp- nås. Samtidigt innebar regeringsskiftet 1991 att läroplansreformen anpassa- des till en mer konservativ syn på skolans roll. Ämneskunskaper fick en hög- re värdering genom att det nya betygssystemet knöts till kursplanernas mål. Drifts- och personalansvaret överläts till kommunerna. Statsbidrags- systemet utformades i syfte att öka kommunernas möjligheter att fritt styra skolans resurser och därmed skapa önskvärda lokala variationer. Rektor och lärare skulle få möjlighet att i samarbete med eleverna ge skolarbetet struktur och innehåll (Richardson 1999).
Det nya systemet medförde dock krav från centralt håll på utvärdering av verksamheterna och resultatkontroll. Ju mer detaljstyrt en sådan kontroll utformas desto mindre möjligheter har man på lokal nivå att påverka mer än arbetssättet, och kanske inte ens det.
Målstyrningen har å ena sidan medfört att de professionella fått ett ökat ansvar och inflytande över sin verksamhet. En konsekvens av detta har bli- vit att förutom det pedagogiska arbetet även nya arbetsuppgifter tillkommit. Resultatstyrningen har å andra sidan minskat utrymmet för lärarnas besluts- fattande. Dessa ha nu fått inrikta sig på att med prov och utvärderingar kontrollera att eleverna uppnår kunskapskraven. Detta arbetssätt har kraftigt förstärkts av det nya betygssystemet (Carlgren och Englund 1998).
Förändrade villkor för lärarna
För att de grundläggande värderingarna i reformerna skulle få genomslags- kraft förutsattes ett förändrat arbetssätt hos läraren. Eleverna skulle ges möjlighet till ett ökat ansvarstagande. Kunskapen som förmedlades skulle ge eleverna en ökad förmåga att förstå och bearbeta det ökade informations- flödet i samhället. Läraren skulle fortsättningsvis vara ledare för elevernas självständiga lärande i stället för att vara traditionell kunskapsförmedlare. Tanken med detta var att eleverna, med stigande ålder, skulle kunna ta tillvara ökade valmöjligheter liksom friare arbetsformer och arbetssätt.
Medborgarnas önskan om bättre insyn och inflytande över den offentliga verksamheten krävde ett mer demokratiskt läroklimat. Införseln av den reglerade arbetstiden skulle ge förutsättningar för en sådan viljeinriktning. Elevernas garanterade undervisningstid och lärarnas årsarbetstid skulle utgöra de yttre ramarna för elevers och lärares tidsanvändning. Varje lärare skulle ges möjlighet att utveckla sitt yrke och i samråd med eleverna bestäm- ma undervisningens innehåll, arbetsformer utifrån läroplanen och kurs- planernas mål. Det nya avtalet skulle ge bättre möjligheter för ökat ansvar, både enskilt och kollektivt, för skolans verksamhet och den lokala skol- utvecklingen.
Samarbete mellan lärare skulle befrämjas och ge ökade möjligheter för erfarenhetsutbyte.
För att främja den önskade utvecklingen kopplades lönesättningen till den enskilde lärarens bidrag till utvecklingsarbetet.
Personalen i skolan
De goda föresatser som genomsyrat utvecklingsarbetet fram till 1990 grusades när den ekonomiska krisen var ett faktum. Kostnadsminskningarna för skolans del har enligt Skolverket främst åstadkommits genom att antalet elever ökat utan att de pedagogiska resurserna ökat i motsvarande grad. I grundskolan har lärartätheten, mätt som antal lärare per 100 elever, minskat från toppnoteringen 1990 på 9,3 till ett lägsta värde på 7,5 läsåret 1996/97. Därefter har en begränsad ökning skett till 8,1, läsåret 2001/02. En del av minskningen i grundskolan har kompenserats genom att förskollärare och fritidspedagoger blivit en resurs i skolan i samband med att förskoleklass integrerats med grundskolan. Även i gymnasieskolan minskade lärartätheten i början av 1990-talet med ett lägsta värde läsåret 1996/97 för att sedan stiga till 8,1 läsåret 2001/02 (Skolverket 2001a).
Enligt samma källa har tjänstledigheten bland lärare ökat årligen sedan läsåret 1995/96. Tjänstledigheten har ökat från 5,5 procent till 8,6 procent av grundskollärarna medan gymnasielärarna har en något mindre ökning. Även bland skolledare inom grundskolan har tjänstledigheten ökat.
Det har saknats behörig personal i tillräcklig omfattning för att fylla de vakanser som ökningen av tjänstledigheter och sjukfrånvaro medfört. An- delen av lärarna som har en slutförd pedagogisk högskoleutbildning ligger mellan 80 och 90 procent i de olika skolformerna, med undantag för Komvux, där andelen är 75 procent. Andelen lärare som saknar pedagogisk högskoleexamen har dock ökat de senaste åren. Av de lärare och skolledare som hade sin huvudsakliga tjänstgöring i grundskolan läsåret 2001/2002 saknade 19 procent pedagogisk högskoleutbildning. Detta är en ökning med nästan 11 procentenheter sedan läsåret 1996/1997. Manliga lärare saknar pedagogisk utbildning i större utsträckning än kvinnliga i nästan alla skol- former. Mellan kommunerna varierar andelen obehöriga mellan 2 och 38 procent. Bristen på utbildade ämneslärare på gymnasial nivå förväntas öka. Med ett ökat antal icke behöriga lärare har också följt en förändrad fördelning i anställningsformen. Från läsåret 1995/96 har andelen lärare med tillsvidareanställning minskat från 87 till 80 procent (Skolverket 2001a, Svenska kommunförbundet 2001).
Förändrad elevgrupp
Gymnasiereformen 1968 byggde på samma grundläggande princip som grundskolereformen 1962 nämligen alla ungdomars lika rätt till utbildning. Elevgruppen, som tidigare utgjordes nästan enbart av studiemotiverade elever, förändrades radikalt. Eftersom arbetstillfällena, inte minst för unga, blev färre under 1990-talet tillkom ungdomar som under andra omständig- heter hade valt att arbeta i stället för att studera. I den nya gymnasieskolan finns nu både studiemotiverade elever och elever som inte är motiverade och som även saknar tillräckliga förkunskaper. Dessutom har många en trasslig psykosocial situation utanför skolan. Gymnasieskolan har med sitt breda utbud av kurser försökt att dels tillgodose kommande kompetenskrav i yrkeslivet, dels att entusiasmera unga människor för studier. Av samtliga elever som slutfört grundskolan börjar enligt skolverket 98 procent i gymnasieskolan.
Gymnasieskolan har blivit ”en skola för alla”, med mycket skiftande förutsättningar och motivation hos eleverna.
Våren 2001 hade 24 procent av grundskoleeleverna inte uppfyllt kraven för ”godkänd” i alla ämnen. Av samma elever hade var tionde inte blivit godkända i svenska, matematik eller engelska vilket hindrade dem från att gå vidare på gymnasieskolans nationella program (Skolverket 2001b).
Lärares hälsa
Officiell statistik från Riksförsäkringsverket (2000; SCB 2003) har visat en ökande sjukfrånvaro i landet från mitten av 1990-talet. Som tidigare nämnts har kommunanställda kvinnor, 50 år eller äldre, uppvisat en jämn ökning av andelen som varit sjukskrivna såväl kort som lång tid under perioden 1995–2000. Bland lärarförbundets medlemmar har man under samma period sett en ökning av sjukfrånvaron i alla åldersgrupper. Den största ök- ningen återfanns hos lärare som är äldre än 50 år (Svenska kommun- förbundet 2003). Statistik på kommunal nivå har bekräftat detta (Lunds kommun 2001; Stadskontoret i Malmö 2002).
Den mest omfattande försämringen av den arbetsrelaterade ohälsan under 1990-talet har berott på stress och en ökad arbetsmängd och den har
i synnerhet gällt kvinnor (Arbetarskyddsstyrelsen 2000). De vanligaste orsa- kerna bakom sjukfrånvaron är överansträngning, utbrändhet och depression. De stressrelaterade arbetssjukdomarna fördubblades bland män och nästan tredubblades bland kvinnor mellan 1996 och 1998. Lärare utgör inga undan- tag från detta. Gymnasielärare utgjorde en av de tre yrkesgrupper där den största ökningen registrerades (Arbetarskyddsstyrelsen 1999). Den totala sjukpenningkostnaden per person för personal inom förskola, grundskola och gymnasieskolans studieförberedande linjer har i det närmaste dubblerats mellan 1996 och 1999 (Riksförsäkringsverket 2003).