Tidigare överväganden och motsvarande regler i andra sammanhang sammanhang

LRO:s förarbeten

Atomansvarsutredningen utgick från att Finansinspektionen fort-satt skulle godkänna ansvarsförsäkringar, även efter den nya lagens ikraftträdande, och dessutom anförtros uppgiften att godkänna

kom-Strålsäkerhetsutredningen föreslog i stället ett samlat tillsyns-ansvar för Strålsäkerhetsmyndigheten, vari skulle ingå uppgiften att ta ställning till erbjudna säkerheter för ersättningsskyldighet vid radio-logisk olycka, efter samråd med Riksgäldskontoret (se SOU 2009:88 s. 69 och 407 ff.).

Regeringen anförde i propositionen bl.a. följande (se prop. 2009/10:173 s. 67 f.).

Prövningen av om en borgensförbindelse eller annan ekonomisk säkerhet är godtagbar med hänsyn till skyldigheterna enligt lagen rym-mer svårbedömda avvägningsfrågor. Med utgångspunkt i koncern-bolagens nuvarande finansiella ställning bör det finnas förutsättningar att godta en borgensförbindelse utställd av tillståndshavarens ägarbolag.

Värdet av en borgensförbindelse skulle dock ofrånkomligen komma att påverkas om det skulle inträffa en allvarlig radiologisk olycka. Det kan därför inte uteslutas att staten ändå måste träda in för att täcka ersätt-ningsansvaret i den del som t.ex. en borgensförbindelse inte skulle infrias. Med hänsyn till de svårigheter som finns vid riskbedömningen av andra ekonomiska säkerheter än ansvarsförsäkring, avser regeringen att i vart fall under en inledande period enligt de nya reglerna ansvara för den slutliga prövningen av sådana säkerheter enligt lagen. Riks-gäldskontoret har fått i uppdrag av regeringen att, innan regeringen prövar säkerheter som rör hanteringen av restprodukter, yttra sig i frågan om säkerheterna är godtagbara. Myndigheten är därmed väl lämpad att lämna ett underlag till regeringen inför prövningen av annan ekonomisk säkerhet som behövs för att komplettera ansvarsförsäk-ringen. Det kan ske genom att Riksgäldskontoret yttrar sig om kredit-värdigheten i bolag som ställer säkerhet för en anläggningshavares ersätt-ningsskyldighet och vid behov föreslår eventuella tilläggssäkerheter. Det finns också behov av att följa hur kreditvärdigheten i bolagen och värdet i tilläggssäkerheter utvecklas. En prövning av en ekonomisk säkerhet i detta sammanhang ställer krav på den berörda myndigheten i två avse-enden. Det behövs kompetens och erfarenhet i frågor om vad som från ekonomiska utgångspunkter är en betryggande säkerhet i den omfatt-ning som krävs enligt lagstiftomfatt-ningen. Därutöver behövs kunskap om innehållet i lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och den konventionsreglering som lagen bygger på. Regeringen kommer att närmare överväga vem som bör få ansvaret för prövningen av ansvars-försäkringen. Av betydelse vid bedömningen är både den kompetens som i dag finns i försäkrings- och säkerhetsfrågor hos myndigheter och bedömningen i avsnitt 8.7 att det behövs en myndighet som ansvarar för tillsynen över ersättningsansvaret.

Gällande tillsynen anförde regeringen (se a. prop. s. 108):

Behovet av tillsyn är relativt begränsat. Vissa aspekter av skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet kan dock behöva kontrolleras av en tillsynsmyndighet. En självklarhet är att för-vissa sig om att det finns en gällande försäkring. Man kan också behöva tillse att försäkringen täcker det belopp och de skyldigheter som före-skrivs och att det är rätt aktör som har tecknat försäkringen. Tillsynen bör även avse straffbestämmelsen som avser dessa skyldigheter.

Regeringen delar Strålsäkerhetsutredningens bedömning att Strål-säkerhetsmyndigheten bör vara lämplig som tillsynsmyndighet. Enligt 18 § kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten besluta om de åtgärder som behövs för att lagen eller föreskrifter eller villkor som har delats med stöd av lagen ska följas. I samma syfte får myndigheten med-dela förelägganden och förbud i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som ålagts honom får myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad.

Motsvarande reglering av säkerheter vid hantering av kärntekniska restprodukter

Enligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restpro-dukter och förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntek-niska restprodukter gäller bl.a. följande. En tillståndshavare ska betala kärnavfallsavgift till Kärnavfallsfonden. För reaktorinnehavare och i ärenden av principiell betydelse eller särskild vikt beslutar reger-ingen om avgiftens storlek, på förslag från Riksgäldskontoret. I övriga fall beslutar Riksgäldskontoret. Den som är avgiftsskyldig ska även ställa säkerhet för kostnader som inte täcks av inbetalade avgifter.

Säkerheten ska efter hand anpassas så att den med beaktande av inbe-talade avgifter svarar mot det aktuella säkerhetsbehovet. Tillstånds-havaren ska föreslå säkerheter till Riksgäldskontoret, som lämnar förslaget tillsammans med eget yttrande till regeringen för prövning av om förslaget är godtagbart. Om det behövs för att säkerställa sta-tens rätt, ska Riksgäldskontoret dessutom föreslå de villkor som en säkerhet bör förenas med. Säkerheterna ska ställas till Kärnavfalls-fonden och förvaltas av Riksgäldskontoret. (Se 6 och 9 §§ i lagen samt 16–30 §§ i förordningen.)

2011 års förslag till förordning och remissvaren

I 2011 års förslag till förordning om ansvar och ersättning vid radio-logiska olyckor⁸ anges följande. Ansvarsförsäkring och kompletter-ande säkerhet ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten och Riks-gäldskontoret. Strålsäkerhetsmyndigheten ska varje år pröva om en ansvarsförsäkring är tillräcklig. Riksgäldskontoret ska kontinuerligt bedöma de kompletterande säkerheternas kreditvärdighet och vart tredje år eller vid försämring av värdet yttra sig till regeringen och vid behov föreslå villkor som säkerheterna ska förenas med. Strål-säkerhetsmyndigheten är tillsynsmyndighet enligt LRO. (Se 13–15 och 19 §§.)

I förordningsförslagets remisspromemoria anges att Finansinspek-tionen yttrat följande.

Vi anser […] att det finns skäl som talar för att låta Strålsäkerhets-myndigheten överta uppgiften [att pröva ansvarsförsäkringar]. Finans-inspektionen anser att prövningen av ansvarsförsäkringarna lämpligen kan ingå i det helhetsansvar över tillämpningen av lagen, som enligt propositionen föreslås ankomma på Strålsäkerhetsmyndigheten. Den prövning som görs av ansvarsförsäkringen kräver inte särskild juridisk expertis eller ingående försäkringskunskaper.

Nordiska kärnförsäkringspoolen (NNI) tillstyrkte i sitt remissvar i och för sig att Strålsäkerhetsmyndigheten i stället för Finansinspek-tionen prövar ansvarsförsäkringar, men framhöll att prövningen i och med de nya bestämmelserna visst skulle kräva ingående kun-skaper om både juridik och försäkring, eftersom dels försäkringen behöver samordnas med kompletterande säkerheter, dels försäkrings-givarens solvens behöver bedömas. Strålsäkerhetsmyndigheten skulle därför enligt NNI behöva utöka sin kompetens inom juridik och för-säkring, samt ta hjälp av andra myndigheter. Svensk Försäkring påta-lade att Strålsäkerhetsmyndigheten behövde förse sig med speciell försäkringskompetens för att kunna värdera de säkerheter som ska ställas och beräkna den ekonomiska risken vid en nukleär olycka.

Flera remissinstanser (Ringhals AB, Studsvik AB, Svensk Energi, Svensk Kärnbränslehantering och NNI) påpekade det olämpliga i att dela upp prövningen av säkerheter på olika myndigheter. Riksgälds-kontoret underströk att det saknades vägledning för dess bedöm-ning av säkerheternas tillräcklighet och framhöll därför att

myndig-hetens ansvar borde begränsas till att bedöma kreditvärdigheten av säkerheterna.

Strålsäkerhetsmyndigheten anförde bl.a. följande:

I förslaget till förordning ges Strålsäkerhetsmyndigheten flera nya upp-gifter på atomansvarighetsområdet, bl.a. tillsyn över att LRO och anslu-tande föreskrifter följs samt prövning av anläggningsinnehavarnas ansvarsförsäkringar och andra säkerheter. Mycket av de nya uppgifterna är unika för denna verksamhet och innebär ett behov av att både bygga upp en kompetens på området och att utveckla metoder och rutiner.

Erfarenheter från andra liknande områden kommer att kunna tas tillvara och i viss utsträckning kommer sannolikt även externt stöd att kunna användas. Sammantaget bedömer Strålsäkerhetsmyndigheten att de nya uppgifterna innebär ett långsiktigt behov av resursförstärkning för myndigheten.

5.7.3 Utredningens överväganden och förslag

Förslag: Anläggningshavaren ska redovisa sina säkerheter till Riksgäldskontoret, som även utövar tillsyn över säkerheterna och vid behov förelägger anläggningshavaren att komplettera dem. En oriktig redovisning ska vara belagd med straffansvar.

Riksgäldskontoret ges rätt att utfärda förelägganden som får förenas med vite. Ett sådant beslut överklagas till förvaltnings-domstol.

Det införs även en möjlighet att återkalla tillståndet för en anläggningshavare som missköter sina skyldigheter enligt LRO.

Prövnings- och tillsynsmyndighet

Av det ovan angivna förarbetsuttalandet framgår att regeringen av-sett att tillsynen av LRO ska regleras i 18 § kärntekniklagen, trots vad som sägs i 56 § LRO. Hur det är tänkt framgår i förarbetena till 8 a § kärntekniklagen, som tillkommit i detta syfte (se prop. 2009/10:172 s. 42): Regeringen kan föreskriva att tillstånd till kärnteknisk verk-samhet ska förenas med villkor om efterföljd av skyldigheterna enligt LRO. Om ett sådant villkor föreskrivs omfattas det av till-synen enligt kärntekniklagen. En sådan lagstiftningsteknik framstår som onödigt komplicerad. Det är vidare för utredningen oklart hur

inte vara en sådan föreskrift som avses i 8 a § kärntekniklagen. Såvitt utredningen känner till förekommer inte villkor av detta slag i till-stånd till kärnteknisk verksamhet. Tillsynen av att LRO och anslut-ande föreskrifter följs bör regleras i 56 § LRO och i anslutanslut-ande förordning.

Att en säkerhet är ”tillräcklig” i den mening som avses i 36 § LRO bör betyda dels att utställaren är kreditvärdig, dels att säkerheten uppfyller lagens krav i övrigt, dvs. att den täcker ett tillräckligt stort belopp, alla relevanta skador etc. Den sistnämnda frågan hänger ihop med avgränsningen mellan olika säkerheter, dvs. att om den kom-pletterande säkerheten utgör ett tillräckligt komplement till ansvars-försäkringen för att säkerheterna tillsammans ska uppfylla lagens krav, så är den ”tillräcklig” även i detta avseende.

Regeringens avsikt att låta Riksgäldskontoret bedöma den kom-pletterande säkerhetens kreditvärdighet har inte ifrågasatts vid remiss-behandlingen av 2011 års förslag till förordning (utom såtillvida att en och samma myndighet bör göra en samlad prövning, jfr nedan). Det är alltjämt gällande ordning enligt lagen om finansiering av kärntek-niska restprodukter. Myndigheten har vidare föreslagits bli tillsyns- och beslutsmyndighet för ekonomiska säkerheter för efterbehand-ling av gruvverksamhet, med följande motivering (se SOU 2018:59, s. 145):

Riksgälden är i dag statens garantimyndighet och har nödvändig kompe-tens för att analysera och hantera de risker som följer av stakompe-tens sista-handsansvar inom gruvområde. Riksgälden har liknande uppgifter inom kärnavfallsfinansieringssystemet där myndigheten bedömer värdebe-ständigheten i ställda säkerheter. Riksgälden är den myndighet som har bäst förutsättningar att rekrytera och behålla nödvändig kompetens för prövningen av de ekonomiska säkerheterna.

Riksgäldskontoret har i remissvar tillstyrkt denna ordning. Samma skäl talar för att Riksgäldskontoret anförtros ansvaret för prövning av säkerheter enligt LRO.

Strålsäkerhetsutredningens motivering till sitt förslag att lägga prövningen på Strålsäkerhetsmyndigheten var att det skulle ge den myndigheten ett samlat tillsynsansvar på atomansvarsområdet.

Enligt 2011 års förslag till förordning skulle Strålsäkerhetsmyndig-heten pröva ansvarsförsäkringar, vilket i remissvar tillstyrktes både av Finansinspektionen och av Strålsäkerhetsmyndigheten, som dock