Vem kan vidta ersättningsgilla åtgärder?

Bedömning: Ett godkännande från behörig myndighet innebär inte i sig att en åtgärd för återställande av miljön är ersättningsgill.

Ersättningsberättigad kan i vart fall vara den vars rätt berörs i vid mening och det allmänna avseende åtgärder som en myndighet är skyldig att utföra.

Förslag: Länsstyrelsens och andra ansvariga myndigheters rätt till ersättning för återställandeåtgärder ska inte förutsätta god-kännande av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

I Exposé des motifs till Pariskonventionen, p 59(c), anges avseende återställandeåtgärder följande:

The law of the State where the nuclear damage is suffered will determine which persons are entitled to take these measures. However, since mea-sures of reinstatement mostly cover components of the environment which are not owned by anyone, but rather are available for the benefit of the general public, it will normally be the competent public author-ities who are entitled to take such measures and claim compensation therefor.

Å ena sidan är det alltså upp till konventionsstaten att bestämma vilka som ska ha rätt att vidta saneringsåtgärder, och därmed ha rätt

är det allmänna som står för åtgärder som berör komponenter i miljön som inte tillhör någon. Det vill säga att vem som helst inte kan sanera miljön och kräva ersättning för det.

I prop. 2009/10:173 anges på s. 84 bl.a. följande:

Den nationella domstol som är behörig att pröva ersättningsfrågan i händelse av att det tvistas om ersättningen avgör de närmare avgräns-ningsfrågorna och vem som ska ha rätt att vidta återställandeåtgärder.

Denna bedömning måste rimligen göras i efterhand med utgångspunkt i hur situationen tedde sig när återställandeåtgärderna beslutades.

Frågor rörande den närmare bedömningen och rättsliga betydelsen av vidtagna åtgärder och myndigheternas tillstånd har emellertid inte kom-menterats särskilt i motiven till de reviderade Paris- och Wienkonven-tionerna. Det ankommer därmed på den nationella domstolen, som tillämpar regeln, att vid behov ta ställning till t.ex. vilken rättslig bety-delse som ska tilläggas en myndighets tillstånd och om en åtgärd som utförts enligt en myndighets beslut alltid ska vara ersättningsgrundande.

Det kan vara staten som får vidta återställandeåtgärderna och därför själv får begära ersättning för sina kostnader. Åtgärderna kan också be-röra privata intressen och ersättning begäras av privatpersoner. Av intresse är vidare vissa skador av indirekt natur som kan inträffa vid störningar i miljön. Om mark eller vatten förorenas kan detta drabba även personer som med stöd av allemansrätten utnyttjar området utan att varken äga området eller ha särskilda rättigheter till detta. Om en badstrand blir oanvändbar, kan närboende sommarstugeägare lida en skada som ofta kan värderas ekonomiskt på så sätt att stugan blir mindre värd utan tillgång till bad. Däremot kanske miljöns förfulning och ut-armning inte betyder lika mycket för en fastighet som bara används för skogsbruk. Det kan dock innebära att ett rekreationsvärde går förlorat.

I förarbetena till LRO har man alltså utgått från att utöver det all-männa kan den ha rätt att vidta återställandeåtgärder vars privata intressen berörs, men i vid mening: Man har hållit öppet för att det privata intresset kan bestå i det rekreationsvärde det innebär att ut-nyttja allemansrätten. En närmare avgränsning av den krets som kan ha rätt till ersättning för detta slags radiologisk skada måste göras i rättstillämpningen, men det förefaller klart att det är avsett att inte vem som helst kan välja att bli skadelidande genom att ta på sig kost-nader.

Därutöver finns ett antal uttalanden i den återgivna propositions-texten som förtjänar att kommenteras. Det sägs att domstolen i efter-hand ska bedöma vem som ska ha rätt att vidta återställandeåtgärder.

Rimligen är det som avses den närmare gränsdragningen beträffande

vidta åtgärderna måste i grunden framgå av gällande regler och dess-utom krävs enligt vad som sägs på samma sida i propositionen att ett godkännande från behörig myndighet inhämtas innan åtgärderna vidtas (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreslås ha denna uppgift, se avsnitt 4.3.6).

En fråga är då om myndighetens godkännande redan i sig innebär att åtgärden är ersättningsgill. Enligt propositionsuttalandet ovan synes tanken vara att denna fråga bör lösas i rättspraxis. Men den bör utan vidare kunna besvaras nekande. En ordning där ett godkännande automatiskt ger rätt till ersättning skulle visserligen skänka en rätts-trygghet för den som avser att vidta åtgärden, men myndighetens bedömning skulle å andra sidan bli komplicerad. Återställandeåtgär-der behöver till skillnad från förebyggande åtgärÅterställandeåtgär-der inte nödvändigt-vis vara brådskande, men det är ändå angeläget att de kommer till stånd utan dröjsmål, och myndigheten kan väntas få ett stort antal ansökningar om godkännande.

En onödig tidsutdräkt kan undvikas om prövningen inskränks till att ta sikte på om de åtgärder som avses med ansökan är ändamåls-enliga och proportionerliga. Som lagtexten är utformad är det också detta som den godkännande myndigheten ska bedöma, nämligen om åtgärden är rimlig (jfr motsvarande definition av ”reasonable mea-sures” i artikel 1(a)(x) i Pariskonventionen). Övriga förutsättningar för ersättningsansvar, såsom att det är fråga om en miljöskada som inte är obetydlig, att den orsakats av den radiologiska olyckan m.m., är däremot inte avgjorda genom myndighetens godkännande, utan kommer vid tvist att avgöras av domstol.

Sammanfattningsvis förhåller det sig på följande sätt med kost-nader för att återställa miljön. Det kan vara en ersättningsgill radio-logisk skada bara om ett godkännande från behörig myndighet läm-nats innan åtgärden vidtas. Ett sådant godkännande bör inte i och för sig vara beroende av om kostnaden för åtgärden kan vara ersättnings-gill. Ersättningsberättigad kan förutom det allmänna vara den vars rätt berörs i vid mening, dvs. förmodligen inte begränsat till den som har ägande- eller nyttjanderätt till den fastighet som åtgärderna vidtas på.

Länsstyrelsen har en lagreglerad skyldighet att vidta åtgärder som kan räknas som återställandeåtgärder och förebyggande åtgärder.

För förebyggande åtgärder har inte något krav på föregående myn-dighetsgodkännande ställts upp, vilket i och för sig är

konventions-ställandeåtgärder uppstår däremot frågan om länsstyrelsen bör behöva inhämta godkännande innan den vidtar en åtgärd för att kostnaderna ska kunna vara ersättningsgilla. Länsstyrelsen kommer inte själv att bestämma ramarna för sanering och andra åtgärder utan kommer sannolikt att vara styrd av referensnivåer som sätts av Strålsäkerhets-myndigheten eller regeringen. Vidare kan sanering behövas i flera län varvid omotiverade regionala skillnader behöver undvikas genom regeringens styrning. Den nu ställda frågan berörs dock inte av detta utan har bäring enbart på om kostnaderna kan definieras som radio-logisk skada utan ett myndighetsgodkännande. Det får förutsättas att länsstyrelsen inte vidtar orimliga åtgärder och ett krav på godkän-nande i detta avseende framstår därför som en onödig omgång i ett skede där det kan behövas ett snabbt agerande. Författningsregler-ingen bör utformas så att kravet på myndighets godkännande inte omfattar länsstyrelserna. Det är förenligt med artikel 1(a)(viii) i Pariskonventionen, om länsstyrelsen själv är ”competent authority”

i detta avseende. Det samma bör gälla för andra ansvariga myndig-heter, även om det är mindre sannolikt att deras åtgärder är ersätt-ningsgilla (jfr avsnitt 3.4.2).

När det gäller åtgärder på egen fastighet är gränsen mot sakskada inte helt tydlig (jfr a prop. s. 85), och förutsättningarna för rätt till ersättning skiljer sig åt beroende på vilket slags skada det är. För-modligen bör man se det så att åtgärder för återställande av rena miljö-värden, vilka åtgärder alltså inte påverkar möjligheterna till använd-ning av fastigheten, inte berättigar till ersättanvänd-ning för sakskada, men eventuellt för återställandekostnad.