Vem är skyldig att vidta återställandeåtgärder?

Bedömning: Länsstyrelsen är i händelse av en olycka skyldig att vidta saneringsåtgärder i syfte att mark, vatten, anläggningar och annan egendom åter ska kunna användas. Även anläggningsha-varen (egentligen den som bedriver verksamhet med joniserande strålning respektive den som innehar tillstånd till kärnteknisk verksamhet) har ett saneringsansvar, i vart fall inom anläggnings-området. Någon skyldighet för någon annan att vidta återställ-andeåtgärder synes inte föreligga.

Statens ansvar enligt lagen om skydd mot olyckor

Enligt 4 kap. 8 § lagen om skydd mot olyckor ansvarar staten för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Om utsläppet sker från en kärnteknisk anläggning är det enligt 4 kap. 15 § förordningen om skydd mot olyckor länsstyrelsen som har detta ansvar. Ansvaret om-fattar sådana åtgärder som gör det möjligt att åter använda mark, vatten, anläggningar och annan egendom som förorenats genom ut-släpp av radioaktiva ämnen, men endast i den utsträckning det är motiverat med hänsyn till följderna av utsläppet, det hotade intres-sets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.

Den användning som ska möjliggöras behöver inte vara kopplad till ägande, utan det kan också vara fråga om sådant som jakt eller fiske.

Saneringsansvaret gäller som utgångspunkt även inom den anlägg-ning där olyckan inträffat. Där har emellertid även anlägganlägg-nings- anläggnings-havaren ett ansvar (jfr nedan).

Syftet med dessa saneringsåtgärder är alltså att göra det möjligt att åter använda egendom, inte i första hand att skydda miljön.

Huruvida en åtgärd ska vidtas är vidare som ovan nämnts beroende av överväganden i förhållande till ett antal faktorer. Följderna av ut-släppet avser i första hand stråldoser som människor riskerar att utsättas för. Det hotade intressets vikt skulle bl.a. kunna gälla frågan om egendomen behövs för samhällsviktig verksamhet. Att kost-naderna ska beaktas innebär att en dyr åtgärd som bortforsling av massor behöver vägas mot mindre effektiva men mindre kostsamma åtgärder. Omständigheterna i övrigt handlar främst om huruvida åtgärden kan utföras av någon annan. Framför allt kan det vara så att sanering inom själva anläggningen förutsätter en kompetens som anläggningshavaren besitter. Skador inom anläggningen omfattas dock i de flesta fall inte av skadeståndsansvaret enligt LRO.

Vid saneringen behöver länsstyrelsen också ta hänsyn till sådant som riskerna för de personer som utför en åtgärd, psykosociala effekter m.m. Sådana omständigheter kan föranleda att en mindre ingripande saneringsmetod tillämpas.

I förarbetena påpekas att samhället ska hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv kan bemästra en olyckssitua-tion (se prop. 2002/03:119 s. 117 samt prop. 1991/92:41 s. 16 f. och 29 f.). Det finns således i grunden ett ansvar för den enskilde, nor-malt anläggningshavaren. Detta kan härledas från strålskyddslagen (2018:396) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntek-niklagen).

Verksamhetsutövarens ansvar enligt 10 kap. miljöbalken gäller inte

En långtgående skyldighet att avhjälpa föroreningsskador och allvar-liga miljöskador följer av 10 kap. miljöbalken. Med föroreningsskada avses en miljöskada som genom förorening av ett mark- eller vatten-område, grundvatten, en byggnad eller en anläggning kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Den som har

står för människors hälsa eller miljön. Med allvarlig miljöskada avses en miljöskada som är så allvarlig att den genom förorening av mark utgör en betydande risk för människors hälsa, genom påverkan på ett vattenområde eller grundvatten har en betydande negativ effekt på kvaliteten på vattenmiljön, eller i en betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet av en växt- eller djurart eller en livsmiljö som skyddas enligt artskyddsförordningen eller reglerna om Natura 2000-områden. Avhjälpande av en allvarlig miljöskada innebär att omedelbart förebygga ytterligare skada på miljön och risk för män-niskors hälsa. Förorenad mark ska efter avhjälpande inte längre utgöra någon betydande risk för människors hälsa. Om det är ett vattenom-råde eller grundvatten eller en art eller ett livsomvattenom-råde som skadats, så ska miljön återställas till det skick som den skulle ha varit i om skadan inte hade uppstått eller, om detta inte är möjligt, förlorade miljövärden kompenseras på annat sätt.

Avhjälpandeskyldigheten enligt 10 kap. miljöbalken åligger i första hand den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en föroreningsskada eller allvarlig miljöskada (verksamhetsutövaren). I andra hand finns under vissa förutsättningar ett ansvar för fastighetsägare. Avhjälpandet kan även genomföras på den ansvariges bekostnad. Det innebär att miljö-skadan kan avhjälpas omgående, och ersättning krävas av anläggnings-havaren i efterhand, i den mån medel finns tillgängliga. Detta bör vara tillräckligt för säkerställande av att sanering sker.

Samtidigt med att LRO antogs av riksdagen föreskrevs dock en ändring i miljöbalken, enligt vilken 10 kap. inte gäller för skador som omfattas av LRO (se 10 kap. 19 §, enligt SFS 2010:968). Ändringen träder i kraft den dag regeringen bestämmer, och avsikten är att det ska ske samtidigt med att LRO träder i kraft. I propositionen moti-veras denna ändring i miljöbalken med att man på det sättet undviker en regelkonflikt (se prop. 2009/10:173 s. 150). Vilka regler som kan komma i konflikt anges dock inte. LRO innehåller inte några regler om skyldighet att avhjälpa miljöskada. I det följande övervägs därför förutsättningarna för en eventuell tillämpning av 10 kap. miljöbalken på miljöskador till följd av en radiologisk olycka.

I annat sammanhang har regeringen hänvisat till en konflikt mel-lan LRO och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa

Lagändringar i 10 kap. miljöbalken som trädde i kraft år 2007 syftar till att genomföra miljöansvarsdirektivet. Vissa typer av skador, bl.a.

radiologiska skador, är undantagna från direktivets tillämpningsom-råde (se artikel 4(4) och bilaga V). Skälet till detta anges i direktivets preambel vara att direktivet inte ska hindra medlemsstater att bli eller förbli parter i internationella avtal om skadeståndsansvar på specifika områden (se p. 12). I preambeln anges vidare att direktivet inte bör hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare bestäm-melser om förebyggande och avhjälpande av miljöskador (se p. 29).

Miljöansvarsdirektivet lägger således i sig inte några hinder i vägen för ett längre gående saneringsansvar i nationell rätt. Frågan är i stället om ett avhjälpandeansvar av den omfattning som anges i 10 kap. miljöbalken skulle strida mot Paris- och Brysselkonvention-erna. Så kan vara fallet eftersom enligt artikel 6(c)(ii) i Pariskonven-tionen anläggningshavaren inte ska ha något ansvar utöver det enligt konventionen för radiologisk skada orsakad av en radiologisk olycka.

Det ansvar som avses är ett skadeståndsansvar (jfr Exposé des motifs, p. 27), dock i vid bemärkelse eftersom det bl.a. innefattar en skyldig-het att ersätta kostnader för sanering.

Miljöbalkens 10 kap. får således inte tillämpas på radiologiska skador om det skulle medföra ett mer omfattande skadeståndsansvar än det som följer av konventionerna. Det kan tyckas uppenbart att så inte är fallet, eftersom 10 kap. miljöbalken inte innehåller några regler om skadestånd. Enligt 26 kap. 18 § miljöbalken får dock till-synsmyndigheten besluta om rättelse på den felandes bekostnad.

Om inte anläggningshavaren avhjälper miljöskadan så kan alltså till-synsmyndigheten låta utföra saneringen och därefter kräva anlägg-ningshavaren på ersättning för kostnaden. Det är samma slags ansvar som enligt konventionerna, och det bör därför inte vara tillåtet att genom tillämpning av 10 kap. miljöbalken ålägga anläggningshavaren att ersätta kostnader för sanering i större omfattning än vad som följer av konventionerna.

Ansvaret för sanering enligt konventionerna är begränsat till skä-liga åtgärder i förhållande till betydande försämringar i miljön (se artikel 1(vii och viii) i Pariskonventionen). I 10 kap. miljöbalken gäller olika förutsättningar för avhjälpande av allvarliga miljöskador, vilka i enlighet med miljöansvarsdirektivet enligt sin definition avser betydande risker eller miljöeffekter, och för avhjälpande av

förore-är begränsat till skäliga åtgförore-ärder i förhållande till föroreningsskador men inte när det gäller allvarliga miljöskador.

Det sagda är tillräckligt för att konstatera att saneringsansvaret enligt miljöbalken är mer omfattande än den ersättningsskyldighet för sanering som konventionerna stipulerar.⁸

Det kan vidare ifrågasättas om återställandeansvaret i 10 kap.

miljöbalken i alla delar praktiskt går att tillämpa på radiologiska olyckor. Följden av en sådan är typiskt sett förhöjda halter av radio-aktivitet i djur och växter inom potentiellt mycket stora områden.

Ett återställande av miljön till det skick som den skulle ha varit i utan olyckan framstår exempelvis i många avseenden inte som genom-förbart, på annat sätt än genom att radioaktiviteten får avklinga med tiden. Sammanfattningsvis är det inte möjligt att låta 10 kap. miljö-balken gälla för radiologiska olyckor, utan ett krav på sanering måste följa av andra regler.

Verksamhetsutövares ansvar enligt strålskyddslagen

Den som bedriver en verksamhet med joniserande strålning ska enligt 3 kap. 9 § strålskyddslagen (2018:396) så långt som det är möjligt och rimligt med hänsyn till befintlig teknisk kunskap samt ekonomiska och samhälleliga faktorer vidta åtgärder för att begränsa uppkomsten av radioaktivt avfall, utsläpp av radioaktiva ämnen, och exponering av miljön för joniserande strålning. Bestämmelsen tar dock inte sikte på sanering av miljön. Med ”exponering av miljön” avses t.ex. expo-nering från verksamheter genom direkt strålning från verksamheten (se prop. 2017/18:94, s. 139). Även sanering räknas dock som en strål-skyddsåtgärd, och ett ansvar för sanering inom anläggningsområdet efter en olycka torde åligga anläggningshavaren, till förhindrande av ytterligare exponering i omgivningen (jfr Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrift SSMFS 2008:23).

8 För en utförlig jämförelse mellan konventionerna och miljöansvarsdirektivet, se EU-kom-missionens rapport Study on ELD Effectiveness: Scope and Exceptions, Final Report, 19

Feb-Tillståndshavares ansvar enligt kärntekniklagen

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska enligt 10 § kärntekniklagen bl.a. vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksam-heten. Som kärnavfall definieras enligt 2 § bl.a. radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning (med undantag för vissa speci-ficerade ändamål). Eftersom de radioaktiva ämnen som sprids vid en radiologisk olycka har uppkommit i verksamheten talar lagens orda-lydelse för en omfattande saneringsskyldighet för tillståndshavaren.

Definitionen av kärnavfall behöver dock antagligen tolkas mer in-skränkt än ordalydelsen ger vid handen (jfr Strålsäkerhetsmyndig-hetens remissyttrande till SOU 2019:16, s. 2 f. och MyndigStrålsäkerhetsmyndig-hetens för samhällsskydd och beredskap nationella beredskapsplan för hanter-ingen av en kärnteknisk olycka, s. 27). Som utgångspunkt gäller sta-tens saneringsansvar utan geografisk begränsning inom Sverige, med följd att anläggningshavarens saneringsansvar i samma mån begränsas.

Men i vart fall inom anläggningen bör ett ansvar gälla även för anlägg-ningshavaren, som har den kompetens som krävs.⁹ Skador inom an-läggningen omfattas dock i de flesta fall inte av skadeståndsansvaret enligt LRO.

Slutsats om vilka som har skyldighet att vidta återställandeåtgärder

Sammanfattningsvis leder dagens regler till att länsstyrelsen i hän-delse av en olycka har skyldighet att vidta saneringsåtgärder i syfte att mark, vatten, anläggningar och annan egendom åter ska kunna användas. Även anläggningshavaren (som har tillstånd enligt kärn-tekniklagen) har en åtgärdandeskyldighet, i vart fall inom anläggnings-området. Någon skyldighet för någon annan att vidta återställande-åtgärder synes inte föreligga.

4.4.4 Ersättning för åtgärder som en myndighet är skyldig