Utredningens överväganden och förslag

När och i vilken form bör en statlig garanti kunna ställas?

Förslag: Staten ska ha möjlighet att ställa garanti för ersättnings-ansvaret, för det fall att marknaden inte erbjuder tillräckliga säkerheter. Begränsningen till statlig återförsäkring ska tas bort, så att även annat slags statlig garanti kan ställas.

Det är möjligt att Nordiska kärnförsäkringspoolen i framtiden kom-mer att erbjuda ansvarsförsäkring för sena personskador. Redan vid LRO:s ikraftträdande kommer det dock att finnas heltäckande an-svarsförsäkringar från andra försäkringsgivare upp till 260–330 mil-joner euro. En del av det beloppet kommer att kunna användas för sena personskador. Därutöver framstår moderbolagsborgen som ett möjligt alternativ till ansvarsförsäkring.

I normalfallet kommer således marknaden att erbjuda tillräckliga säkerheter för anläggningshavarens ansvar enligt LRO. Det finns emellertid en risk för att förutsättningarna förändras. Försäkrings-givarna kan behöva inskränka sina erbjudanden, till följd av olyckor, försämrat säkerhetsläge, ändrade lokala och globala ekonomiska och politiska förutsättningar eller liknande. Moderbolagens finanser kan försämras, så att ett borgensåtagande inte längre framstår som

god-säkerhet. Ett statligt åtagande behöver således aktualiseras endast som en sista utväg, vilket är i linje med ambitionen i LRO:s förarbeten.

Det framgår inte av förarbetena varför möjligheten till statlig garanti i 39 § LRO begränsats till återförsäkring. Detta går stick i stäv med Strålsäkerhetsutredningens uppfattning (se SOU 2009:88 s. 395). Anledningen till att Atomansvarsutredningen förordade en statlig återförsäkring var framför allt att marknaden vid den tiden kunde erbjuda ansvarsförsäkring bara upp till ett avsevärt lägre belopp än vad konventionerna kräver. Så är inte längre fallet utan ansvarsförsäkring upp till 1 200 miljoner euro kan erbjudas utan stat-lig återförsäkring, dock endast delvis avseende sena personskador.

En aspekt på statlig garanti eller återförsäkring är att det är avsett att en sådan ska tillgripas endast som en sista utväg (se prop. 2009/10:173 s. 63), inte som en förutsatt del av systemet. Detta innebär naturligen att anläggningshavaren i det enskilda fallet förväntas göra allt för att se till att säkerheter ställs utan statligt engagemang och först därefter begära ett sådant. En statlig återförsäkring kan dock inte gärna åstad-kommas på anläggningshavarens initiativ, utan det krävs ett avtal mel-lan staten och direktförsäkraren. En kreditgaranti kan anläggnings-havaren däremot ansöka om hos staten, vilket möjliggör en enklare hantering i det enskilda fallet.

En annan nackdel med återförsäkring i jämförelse med kredit-garanti är att om staten tvingas infria sitt åtagande, så går det knap-past att återkräva pengarna från anläggningshavaren. Detta kan ha betydelse för om otillåtet statsstöd anses föreligga (jfr EU-kommis-sionens motivering till beslutet avseende Belgiens stödordning).

Oavsett utformning har statliga garantier betydande nackdelar.

Det är svårt att bestämma en avgift på ett bra sätt och det statliga engagemanget kan vara svårförenligt med ambitionen att låta förore-naren betala. Om det inte går att undvika en statlig garanti synes det bästa sättet att hantera dessa nackdelar vara att skapa största möjliga flexibilitet i utformningen. Begränsningen till återförsäkring bör därför tas bort.

Reglering av avgiften för en statlig garanti

Bedömning: Det behövs inte några författningsändringar för reglering av avgiften för en statlig garanti.

Utgångspunkter för reglering av avgiften

En statlig garanti som utgör statligt stöd i fördragets mening faller inte in under undantagen i artikel 107 och är således förbjuden utom om ett särskilt undantag begärs enligt artikel 108.3, för vilket det knappast finns förutsättningar. Garantin måste därför utformas så att den inte utgör statligt stöd. Till säkerställande av det kan det vara aktuellt med en notifiering till EU-kommissionen. Eftersom den belgiska stödordningen har bedömts och det beslutet ger god led-ning bör en notifiering av en svensk garanti inte behövas.

Det finns antagligen olika sätt att undvika att en statlig kredit-garanti eller återförsäkring betraktas som statligt stöd. En närmast självklar utgångspunkt bör ändå vara att garantin inte ska gynna anläggningshavaren, eftersom det är bäst förenligt med principen om att förorenaren betalar och målet att skadeståndsansvaret i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Om anläggningshavaren inte gynnas, så är det, liksom vad beträffar den belgiska stödordningen, inte statligt stöd i EUF-fördragets mening.

Anläggningshavaren har fått en förmån om den statliga finansi-eringskällan ställs till förfogande på bättre villkor än sådana som en privat aktör skulle kunna godta på normala marknadsekonomiska villkor. Vid bedömningen om en förmån föreligger, enligt denna den s.k. marknadsekonomiska investerarprincipen, behöver man ta hän-syn till på vilka villkor ett stödmottagande företag i praktiken har att få andra motsvarande ekonomiska resurser genom att vända sig till kapitalmarknaden. Men även om det saknas sådana uppgifter kan be-dömningen – utifrån den information som finns tillgänglig – ge vid handen att det inte är fråga om en förmån (se EU-kommissionens beslut beträffande Belgien).

Det kan inte vara avgörande om den statliga säkerheten har for-men av direkt försäkring, återförsäkring eller kreditgaranti. Det centrala är i stället om anläggningshavaren får en fördel genom att

att garantiavgiften i alla lägen är högre än den som marknaden kräver eller skulle kräva för motsvarande säkerhet, dock inte högre än vad som krävs till följd av artikel 107 i EUF-fördraget (jfr avsnitt 5.6.2).

Eftersom den säkerhet som erbjuds på den privata marknaden i första hand är ansvarsförsäkring, bör avgiften för den statliga säker-heten, liksom i den belgiska ordningen, bygga på en jämförelse med premierna för de försäkringar som är tillgängliga på marknaden.

Försäkringspremiers storlek är dock normalt konfidentiell affärsin-formation mellan parterna. Eftersom dessutom den statliga säker-heten enbart ska kunna användas för icke försäkringsbara skador, måste jämförelsen bygga på antaganden utifrån tillgänglig informa-tion. I likhet med vad som gäller för den belgiska ordningen behövs antagligen flera olika beräkningssätt för avgiften, till säkerställande av att den alltid är högre än motsvarande kostnad på marknaden.

Administrativa kostnader, skatteeffekter och likande ska läggas på.

Det behöver ske en årlig utvärdering av avgifterna med möjlighet till ändring av dem.

Oavsett om en statlig garanti ska erbjudas initialt när LRO träder i kraft, är det lämpligt att avgiftens beräkning regleras i förordning.

På det sättet underlättas hanteringen för det fall det blir aktuellt att ställa ut statliga garantier, och förutsättningarna blir på förhand tyd-liga för anläggningshavarna. Vidare möjliggörs en notifiering till EU-kommissionen, för det fall det skulle anses behövligt. Hur av-giftens närmare beräkning ska gå till beror på hur avgränsningen mot ansvarsförsäkringen (och andra säkerheter) ska vara beskaffad. I de belgiska reglerna delas beräkningen in i segment för vilka det finns en försäkringsbrist. Vid tiden för reglernas antagande var dessa seg-ment dels miljöskador, dels sena personskador. I bägge segseg-menten var ansvarsförsäkring möjlig upp till ett visst belopp, lägre än 1 200 mil-joner euro, vilket möjliggör den linjära uppräkning av premien som reglerna föreskriver.

Behov av författningsändringar avseende reglering av avgiften?

Eftersom den belgiska stödordningen gäller en kreditgaranti ligger det närmast till hands att undersöka om svenska regler avseende avgiften för en sådan – garantiförordningen – uppfyller EU-rättens

garantiförordningen). Liksom i fallet med Belgiens stödordning finns det enligt svenska regler möjlighet att återkräva det belopp som betalas ut vid en olycka från anläggningshavaren (se 8 och 10 §§). En administrativ avgift tas ut vilken ska täcka myndighetens administra-tionskostnader för garantin (se 17 §). Myndigheten ska löpande göra bedömningar av risken för skadefall, men det finns inte uttryckligt stöd för en årlig omprövning av avgiften för garantin. Den skulle således eventuellt behöva ges för ett år i taget, för att uppfylla EU-kommissionens kriterier.

Utöver de administrativa kostnaderna ska avgiften enligt 14 och 15 §§ motsvara statens förväntade förlust. Förenklat innebär det att avgiften beräknas enligt följande formel: sannolikheten för för-lust förför-lustens storlek + administrativa kostnader = avgift. Tillämp-ningen av denna formel förutsätter att risken kan identifieras och mätas. Såsom påpekats i Strålsäkerhetsutredningens betänkande är detta mycket svårt (se SOU 2009:88 s. 385 f.). Till undvikande av att den statliga garantin betraktas som ett otillåtet statligt stöd framstår det emellertid som nödvändigt att avgiften i enlighet med förord-ningens 16 § sätts högre än vad som skulle följa av en beräkning av statens förväntade förlust. Avgiften får därför i första hand sättas med ledning av de ovan angivna principer som EU-kommissionen angett.

Det som anges i garantiförordningen framstår som en tillräcklig reglering av hur jämförelsen med marknadens villkor ska gå till och i övrigt hur avgiften bestäms för statliga garantier inom ramen för LRO. Utredningen föreslår därför inte någon ytterligare författ-ningsreglering.

5.7 Prövning och tillsyn av säkerheter