Vårdslöst bidragsbrott

Den som av grov oaktsamhet begår en sådan handling som avses i 2 §, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år.

Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar.

4 § Bidragsbrottslag (2007:612)

Kriminalpolitisk bakgrund. Redan i Förmögenhetsbrottsutredningen diskuterades möjligheten och lämpligheten av att införa ett särskilt straff- bud för oaktsamt bedrägeri.565 _{En sådan bestämmelse skulle ge större}

möjligheter att ingripa mot bl.a. de som genom oriktiga eller ofullstän- diga uppgifter tillskansar sig felaktiga bidragsutbetalningar från det all- männa trygghetssystemet menade utredningen. Huvudanledningen till en sådan oaktsamhetskriminalisering uppgavs vara svårigheten att bevisa

uppsåt hos den bedräglige. Vid en jämförelse med skattelagstiftningen ansåg utredningen det motiverat med ett straffansvar för den som av grov oaktsamhet orsakar att bidrag betalas ut felaktigt eller med för högt be- lopp. Trots detta valde man att inte gå vidare med följande motivering:

Generellt sett kan det emellertid inte anses önskvärt att införa straffansvar för den som av oaktsamhet vilseleder annan och därigenom förorsakar denne ekonomisk skada, särskilt med beaktande av att det för att vilseledande skall anses föreligga är tillräckligt att gärningsmannen vidmakthåller en oriktig föreställning, som den andre redan förut hyser. Ett sådant straffhot måste anses otillbörligt betungande exempelvis för den som står i begrepp att sluta ett avtal.566

I början av 2000-talet uppmärksammades fusk med bidragssystemet.567

Regeringen tillsatte 2005 en utredning med uppdrag att ”utreda beho- vet av en mer modern och ändamålsenlig straffreglering i fråga om olika oegentligheter vid utbetalningar från trygghetssystemen”.568 _{I direktivet}

angavs bl.a. att det var tänkbart att vissa fall av icke uppsåtliga hand- lingar var så klandervärda att de borde kunna bestraffas. Paralleller drogs också till 5 § skattebrottslagen och bestämmelsen om vårdslös skatteupp- gift. Den s.k. Bidragsbrottsutredningen presenterade i sitt betänkande sitt förslag till bidragsbrottslag och föreslog bl.a. straffansvar för grovt oaktsamma beteenden i samband med utbetalningar av förmåner från välfärdssystemen. Utredningen bedömde att bristen på uppsåt eller svå- righeterna att bevisa detsamma var en väsentlig anledning till att inte fler bidragsbedrägerier lagfördes.569 _{Däremot menade man att kritiken}

mot uttalanden om tillskapande av oaktsamhetsbrott för att underlätta i bevishänseende var befogad.

Att det ofta uppstår svårigheter att bevisa uppsåt i denna typ av ärenden kan således inte i sig utgöra ett tillräckligt skäl för en kriminalisering av oaktsamma förfaranden. En kriminalisering av oaktsamhet får alltså inte vara ett sätt att bakvägen komma åt förmodade uppsåtliga fall som anses svårbevisade. En eventuell utvidgning av det kriminaliserade området bör därför i första hand endast grundas på att det finns straffvärda men enligt gällande rätt straffria oaktsamma förfaranden.570

Utredningen menade också att en utvidgad kriminalisering, där uppsåt- liga brott möjligen skulle komma att bestraffas som grovt oaktsamma, i själva verket skulle kunna få en strafflindrande effekt. Slutsatsen blev

566 _{SOU 1983:50 s. 272.}

567 _{Något om utvecklingen i Zila (2008) s. 651 ff.} 568 _{Dir. 2005:51.}

569 _{SOU 2006:48 s. 100.}

dock att det inte kunde anses riktigt att på grund av en risk för sådana bedömningar avstå från att straffbelägga grovt oaktsamma gärningar då dessa i sig motiverar en kriminalisering.571

Den till utredningen knutna experten Roland Andersson, vice över- åklagare vid Ekobrottsmyndigheten, var oenig och avgav därför ett sär- skilt yttrande.572 _{Andersson delade inte utredningens överväganden rö-}

rande behov och lämplighet att utvidga det kriminaliserade området och menade att kriminalisering inte är det lämpligaste sättet att förhindra felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. En sådan kriminalisering skulle till och med kunna medföra negativa effekter, menade Andersson. Vid bevissvårigheter skulle det vara lockande för polis och åklagare att gå direkt på det oaktsamma brottet vilket skulle medföra att brott med ett relativt högt straffvärde nedgraderas till ett simpelt bötesbrott.

Något tillspetsat uppfattar jag utredningens argument för en utvidgning av det straffbara området på följande sätt. Antalet åtal för bedrägeri inom för- månssystemen är för få. Den viktigaste förklaringen till detta är att det är svårt att styrka uppsåt hos de misstänkta. Genom att sänka kravet i subjek- tivt hänseende borde det därför bli fler fällande domar.573

Andersson anförde vidare att det underlag utredningen presenterat inte övertygat honom om att det fanns så många grovt oaktsamma beteenden som i sig kunde anses så skadliga att straffansvar skulle vara motiverat.

I remissbehandlingen av utredningsförslaget uttalade sig flera remiss- instanser kritiskt. JO, exempelvis, menade att utredningen inte presen- terat övertygande argument för en utökning av det kriminaliserade om- rådet till att även omfatta oaktsamma handlingar. Åklagarmyndigheten hänvisade till de principer om kriminalisering som fastslagits i prop. 1994/95:23 och framhöll särskilt att kriminalisering skall användas med försiktighet. Åklagarmyndigheten menade också att de närmast fått in- trycket att lagförslaget motiveras av svårigheterna att bevisa uppsåt och att kriminalisering av bevislättnadsskäl är principiellt tveksamt. Riks- polisstyrelsen anförde att en lagstiftning på området varken var önskvärd eller ändamålsenlig. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte dock eller lämnade utredningens förslag utan erinran varför regeringen gjorde utredningens ställningstagande till sitt och utarbetade en proposition.574

Den 1 augusti 2007 trädde den nya lagen ikraft.575

571 _{SOU 2006:48 s. 115.} 572 _{SOU 2006:48 s. 161–166.} 573 _{SOU 2006:48 s. 162.} 574 _{Prop. 2006/07:80.} 575 _{SFS 2007:612.}

Bidragsbrottslagen utarbetades med SBL som modell. Den i SBL mot- svarande bestämmelsen till vårdslöst bidragsbedrägeri skiljer sig dock åt på flera punkter. Straffansvar för vårdslös skatteuppgift kommer t.ex. en- dast ifråga i samband med ett aktivt lämnande av felaktiga uppgifter. I praxis har också framkommit att endast mer flagranta överträdelser skall bestraffas och att grov oaktsamhet skall tolkas restriktivt.576

Doktrin. I den straffrättsliga doktrinen har Josef Zila uttryckt sin kri- tik mot bidragsbrottslagen. Han delar Roland Anderssons kritiska in- ställning577 _{och menar att lagen, från ett kriminalpolitiskt perspektiv, är}

onödig.578 _{Zila har en skeptisk inställning till straffrättens moralbildande}

verkan i fall som detta och konstaterar att straffrättens möjligheter att fullt ut minska överutnyttjande av bidragssystem är i det närmaste obe- fintliga. Det väsentliga är att istället ställa sig frågan om lagstiftning är en rationell lösning av ett samhällsproblem. Zila skönjer i sin undersök- ning snarast myndigheters passivitet än en komplex lagstiftning som den bakomliggande orsaken till den nya lagen och menar att det utifrån ett

ultima ratio-perspektiv är tveksamt om detta skulle vara ett befogat skäl

att kriminalisera ett visst beteende.579

Även Lena Holmqvist har kommenterat bidragsbrottslagen i kritiska ordalag. Hon konstaterar bl.a. att kriminaliseringen av grovt oaktsamma gärningar, i jämförelse med bedrägeribrottet, utgör en utvidgning av straffansvaret på ett sätt som avviker från regleringen av förmögenhets- brott i brottsbalken.580 _{Det är därför oklart om det är mer, mindre eller}

möjligen lika straffvärt att agera grovt oaktsamt när det gäller bidragsbe- drägeri än andra former av bedrägeri där straffansvaret är begränsat till uppsåt.581 _{Holmqvist tycker sig också genomskåda lagstiftarens sannolika}

motiv när hon ”inte kan undgå misstanken att det snarare handlar om en förtäckt sänkning av beviskravet”.582

Praxis. Det hittills enda HD-avgörandet på området kom våren 2013 (NJA 2013 s. 369).583 _{En kvinna (TT) stod åtalad för vårdslöst bidrags-}

brott sedan hon i en ansökan om socialbidrag underlåtit att uppge att hon erhållit skatteåterbäring och därvid fick 6 029 kr utbetalt i försörj-

576 _{NJA 2004 s. 510 (I–II).} 577 _{Zila (2008) s. 660 not 18.} 578 _{Zila (2008) s. 660.} 579 _{Zila (2008) s. 659 f.} 580 _{Holmqvist (2007) s. 146.} 581 _{Holmqvist (2007) s. 147 f.} 582 _{Holmqvist (2007) s. 147.}

ningsstöd som hon inte varit berättigad till. TT, som låtit sin sambo fylla i blanketten efter hennes muntliga uppgifter, tänkte inte på rutan för ”överskjutande skatt” eller vad den innebar. TR fann att hon, med tanke på att hon tidigare beviljats socialbidrag och torde ha varit införstådd med vilka regler som gäller för detta, förfarit grovt oaktsamt och dömde henne till dagsböter. Domen överklagades till HovR, som dock inte be- viljade prövningstillstånd varvid saken prövades av HD som meddelade prövningstillstånd i HovR.584 _{Där fastställdes dock TR:s fällande dom.}

HovR:s dom överklagades till HD som beviljade prövningstillstånd. I förarbetena angavs, enligt HD, som grovt oaktsamma sådana förfaranden där mer påtagligt felaktiga uppgifter lämnats. Straffbar (grov) oaktsamhet borde förbehållas främst medvetet oaktsamma förfaranden, även om an- svar även för omedveten oaktsamhet inte kunde anses uteslutet. Av HD:s dom (p. 10–11) framgår att TT inte kände till redovisningsskyldigheten av den överskjutande skatten och att det därmed inte var visat att hon insett risken för att uppgifterna var felaktiga. Oaktsamheten var därmed inte medveten. TT hade visserligen varit oaktsam genom att underteckna ansökningsblanketten utan att läsa igenom den, men HD ansåg att ut- rymmet att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov var begränsat. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till TT:s bristande ekonomiska kunskap, ogillades därför åtalet.

Gränsen för grov, och därmed straffbar, oaktsamhet tycks vara ganska hög. I flera orefererade fall i hovrätterna har man ansett att gärningen varit ”mindre allvarlig”585 _{(ett rekvisit som är mer vidsträckt än ”ringa” i}

2 §) och därmed inte straffbar.

De lege ferenda. I ett senare betänkande har sanktionsavgifter på trygg- hetsområdet föreslagits.586 _{Utredningen framhåller att det straffrättsliga}

ansvaret är begränsat till uppsåtliga eller grovt oaktsamma fall. Slarv och mindre noggranna uppskattningar är därför i betydande grad straffria. Antalet polisanmälningar för bidragsbrott är mycket litet i förhållande till det skattade antalet oriktiga uppgifter, vilket enligt utredningen bl.a.

584 _{HD (Ö 3578-10) anförde härvid bl.a. att lagstiftningen var relativt ny och att några}

vägledande avgöranden av de frågor som aktualiseras i målet inte fanns. Utöver detta menade HD att den oaktsamhetsbedömning som enligt bidragsbrottslagen skall göras väcker frågor av ganska komplicerad natur. HD anförde vidare att arbetet med eventuell lagstiftning om sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3), som skulle inne- bära att ett administrativt sanktionssystem infördes parallellt med bidragsbrottslagen, inte innebär att det saknas behov av vägledande avgöranden.

585 _{Se t.ex. Hovrättens för Västra Sverige dom 22 oktober 2010 i mål B 2719-10 och}

Göta hovrätts dom 19 februari 2010 i mål B 1994-09.

beror på kravet på i vart fall grov oaktsamhet.587 _{I samband med 1982}

års ändringar i brottsbalken infördes bl.a. en bestämmelse om billighets- prövning som skulle komma till användning då en sanktionsavgift som motsvarade de ekonomiska fördelarna av brottet ålagts. I propositionen drogs ett antal riktlinjer upp.588 _{Exempelvis skulle avgifter endast få före-}

komma inom speciella och klart avgränsade rättsområden och beroende på rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldigheten eller om denna kan bygga på strikt an- svar. För att en sådan konstruktion med strikt ansvar ska vara acceptabel ur ett rättssäkerhetsperspektiv bör förutsättas att det finns ett starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Likaså stipulerade rikt- linjerna att låta avgiftsregler som i första hand träffar juridiska personer löpa parallellt med straffrättsliga bestämmelser mot fysiska personer och de subjektiva rekvisiten då kunde vara olika mellan de båda systemen. Vid mindre överträdelser kan avgift framstå som tillräcklig åtgärd. I så- dana fall bör dylika gärningar inte vara straffbara.

Utredningen menade att en stor del av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemet beror på agerande från enskilda som kan bedömas som i vart fall oaktsamt och att en sanktionsavgift därmed skulle kunna kon- strueras utan krav på varken uppsåt eller oaktsamhet i enlighet med 1982 års riktlinjer.589 _{”Med hänsyn till de aktsamhetskrav som måste ställas}

på den enskilde framstår en sådan ordning inte som för sträng”.590 _Jag

menar att det är tveksamt om detta verkligen häver det starka stöd för en presumtion om att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Justitieutskottet har visserligen uttalat att avgiftsskyldighet kan bygga på strikt ansvar i vissa fall, men samtidigt framhållit vikten av att riktlinjerna utgår från den straffrättsliga skuld- principen.

Som konstaterats ovan ansåg utredningen att de fall som träffas av sanktionsavgift inte ska vara straffrättsligt sanktionerade. Avgifter torde därför främst aktualiseras vad gäller mindre allvarliga lagöverträdelser såsom ringa respektive vårdslösa bidragsbrott.591 _{Härigenom aktualise-}

ras åter sambandet mellan ringa brott och oaktsamhetsbrott. Likheterna ligger inte minst i att andelen lagförda för respektive brott är få och att straffvärdet generellt är lågt. 587 _{SOU 2011:3 s. 79.} 588 _{Prop. 1981/82:142 s. 21 ff.} 589 _{SOU 2011:3 s. 85.} 590 _{SOU 2011:3 s. 86.} 591 _{SOU 2011:3 s. 93 ff.}

Även Straffanvändningsutredningen menade att bidragsbrottsområdet skulle lämpa sig för sanktionsavgifter i stället för straff. I betänkandet Vad

bör straffas? föreslås på socialförsäkringsområdet en s.k. sanktionsväxling,

dvs. att straffsanktionen helt ersätts av en sanktionsavgift. Till skillnad från vad som föreslagits i SOU 2011:3 ansåg Straffrättsanvändnings- utredningen att bl.a. vårdslöst bidragsbrott vid en sådan sanktionsväxling helt borde avkriminaliseras.592