Ansvarsproblemet hade sin grund i ett dilemma som handlade om huruvida kommunen överhuvudtaget skulle utföra en uppgift eller inte och beroende på de val man gjorde - eventuellt hur man skulle utföra denna uppgift. Ansvarsproblemet skall betraktas som ett komplex snarare än ett enskilt problem. Jag kommer inledningsvis att försöka renodla och beskriva detta problem för att sedan exempli-fiera detta med hjälp av intervjupersonernas utsagor. Vidare kom-mer jag att redogöra för likheter och skillnader mellan den Västra och den Östra kommunen.
Med ansvar avses här frågor som berör vem som skulle utföra en uppgift som behövde utföras på grund av den inträffade händelsen. Framförallt var det tre grupper av aktörer som var intressanta när det gällde detta problemkomplex, nämligen den kommunala organisa-tionen, externa aktörer i form privata bolag, andra organisationer eller myndigheter samt slutligen enskilda. Med enskilda menas här enskil-da individer som inte agerade som företräenskil-dare för någon
tion, exempelvis en enskild kommunmedborgare, vilken i sin tur kunde vara en fastighetsägare eller en elkund, men det som skiljde dem från externa aktörer var att de gentemot kommunen inte agera-de som företrädare för en organisation. Som kollektiv kunagera-de agera-dessa (av intervjupersonerna) benämnas som allmänheten eller kommun-invånarna/medborgarna.
Relationen mellan dessa aktörer kunde ge upphov till problem i krishanteringen som kommunen på ett eller annat sätt var tvungna lösa. Framförallt handlade det om att de olika aktörerna var beroen-de av varandra för att lösa beroen-de problem som uppstod och när sam-verkan eller samarbetet mellan olika aktörer inte fungerade så gav det upphov till olika dilemman för kommunen som i hög grad kret-sade kring ansvarsfrågor.
Detta problem kan sammanfattas utifrån en figur:
Figur 1. Beskrivning av relationer mellan aktörer som kunde ge upphov till ansvarsproblem
Kommunen Externa
ak-törer
Kommunen Enskilda
a
b
c
d
Framförallt var det problematiken mellan (b) externa aktörer, särskilt elbolagen och telebolagen, och enskilda som låg till grund för an-svarsproblemet så som det kunde utläsas i dokument och intervjuer med de kommunala företrädarna. Om samarbetet eller utbytet mel-lan dessa aktörer inte fungerade så tycks konsekvensen ha blivit att
enskilda ställde krav på kommunerna om att de skulle ta över an-svar från externa aktörer eller åtgärda konsekvenserna av att detta samarbete eller utbyte inte fungerade (c). När Sydkraft och Telia inte kunde leverera el respektive telekommunikation till sina kunder så förväntades kommunerna träda in på olika sätt, vilket kunde gälla elleveranser till hushåll eller andra kompenserande åtgärder såväl som att informera om prognoser om när el eller
telekommunikatio-er skulle komma tillbaka.
om kommunerna nu blev ungna att på ett eller annat sätt hantera.
n
Att kommunerna gick in och tog över ansvar från den externa aktö-ren gentemot enskilda var dock inte självklart, utan kommunerna ställdes inför ett dilemma om ansvarsfördelningen mellan enskilda och kommunen (c). Om utbytet eller samverkan mellan enskilda och externa aktörer inte fungerade, med påföljande krav på att kommu-nen skulle träda in, så kunde kommunerna behöva definiera vad som var kommunens ansvar och vad som var enskildas eget ansvar. Detta var problematiskt eftersom det inte var givet eller självklart hur detta skulle göras utifrån lagstiftningen och den speciella situa-tion som en naturkatastrof innebar. Hur kommunerna drog denna gräns gentemot enskilda kunde med andra ord se olika ut och be-stämdes utifrån en rad olika faktorer som beskrivs senare. När det gällde denna fråga om ansvarsgränsen handlade det alltså om upp-gifter som gick utöver de uppupp-gifter som kommunerna normalt utför. Det rörde sig med andra ord inte om att bedriva hemtjänstverksam-het eller grundskoleutbildning.8 Här handlade det istället om upp-gifter som exempelvis privata elbolag normalt utför för sina kunder – att informera dem om avbrott och störningar i elnätet eller att leve-rera el till kunder med grund i ett avtal – s
tv
Kommunerna kunde bestämma ansvarsgränsen gentemot enskilda på ett sätt som innebar att kommunen helt enkelt inte tog på sig
nå-8 Det finns i materialet en hel del problem som kommunen ställs inför även inom dessa verksamheter men de karaktäriseras inte på samma sätt av nödvändigheten att hantera eller bestämma ansvarsgränser i samma mening som här. Denna typ av pro-blem behandlas i avsnittet som behandlar utförandepropro-blem.
got ansvar gentemot enskilda. Det innebar att kommunerna inte heller utförde några uppgifter som man normalt heller inte gör. Ett alternativ var att påpeka till den aktuella externa aktören att de hade ett ansvar gentemot enskilda samt att påpeka för enskilda att kom-munen inte ansvarade för uppgiften och att de skulle vända sig till den externa aktören istället för till kommunen. Alternativet till dessa åtgärder var att i större eller mindre omfattning ta över ansvar, åt-minstone tillfälligt, och därmed utföra uppgifter som normalt utförs av den externa aktören eller vidta andra kompenserande åtgärder. I viss mån kunde dessa alternativ kombineras men också variera över tiden. Om kommunen valde att vidta åtgärder som innebar att man tog på sig ansvaret eller uppgifter som normalt sett ligger hos exter-na aktörer, som elbolag och telebolag, eller enskilda så blev man själv beroende av att samverkan fungerade mellan kommunen och dessa aktörer (a). För att koppla in reservkraft krävdes exempelvis tillstånd av det aktuella bolaget och kunskap eller information om var detta kunde göras i nätet som normalt bara elbolaget hade
till-ång till.
ommunerna och externa aktörer utan också inom kommunerna.
g
För att kunna genomföra åtgärder som innebar att kommunen tog över ansvar från externa aktörer räckte det dock inte med samverkan mellan kommunen och en eller flera externa aktörer. Det behövdes också samverkan mellan kommunens olika delar – mellan olika för-valtningar, bolag och andra enheter. (d) Exempelvis kunde kommu-nen utföra en rad olika uppgifter som kompenserade eller ersatte elbolagets leveranser av el. Om kommunerna bestämde sig för att exempelvis installera reservkraft på olika platser i kommunen så förutsatte detta att man hade information inte bara från elbolaget om vart elbortfallet fanns, utan också på vika platser det fanns särskilt stora behov av att installera reservkraft. På vissa platser i kommu-nerna kanske det bodde många barnfamiljer eller andra som hade särskilt stora behov av att få tillbaka elen. Olika förvaltningar och enheter i kommunerna hade olika typer av information om behoven som behövde sammanföras för att få en bild av var det var mest lämpligt att sätta in åtgärderna. Således behövdes samverkan inte bara mellan k
Det var framförallt två näraliggande men något olika frågor där an-svarsproblematiken visade sig i de två kommunerna. För det första gällde det frågan om kommunerna skulle ta på sig ett ansvar att informera elbolagets och telebolagets kunder om när elen kunde tänkas komma tillbaka. För det andra gällde det frågan om kommu-nen tillfälligt skulle gå in och leverera el och telekommunikation till elbolagets och telebolagets kunder eller utföra andra kompenserande åtgärder.
I de nedanstående avsnitten görs en redovisning av hur relationen mellan externa aktörer och enskilda (b) gestaltade sig när externa aktörer inte informerade om el- och teleavbrott samt inte levererade el och telekommunikationer till sina kunder och vidare hur detta i sin tur ställde kommunerna inför ett problem med att bestämma ansvarsgränser gentemot enskilda (c) samt vilka åtgärder som vid-togs – eller inte vidvid-togs - som en följd av hur ansvarsgränsen be-stämdes. Slutligen redovisas också hur kommunerna ställdes inför nya problem när de valde att genomföra åtgärder, eftersom de blev beroende av externa aktörer för att kunna genomföra dessa (a) samt att det även fanns ett behov av samordning inom kommunen (d).
Ansvarsproblemet och informationsfrågan
Ett problem som kommunerna konfronterades med var att el- och telebolagen inte lämnade tillräckligt med information till sina kun-der om när elen skulle kunna komma tillbaka till ett specifikt hushåll eller område. Konsekvensen blev då att enskilda vände sig till kom-munerna för att få denna information och komkom-munerna blev tvung-na att hantera dentvung-na fråga på något sätt. Skulle de gå in och informe-ra enskilda om saker som de egentligen inte var ansvariga för? Eller var de ansvariga i någon mening? Var det ens möjligt för kommunen att informera enskilda – hade man själv tillräckligt med information för att göra det? Det var sådana och liknande frågor som kommu-nerna under stormen Gudrun 2005 var tvungna att besvara och den Östra kommunen och Västra kommunen besvarade frågorna på något olika sätt.