Förändring utifrån erfarenheter
6. Erfarenheter och förändring – varför, när och hur?
Syftet med kapitlet är att knyta ihop de resultat och analyser som gjorts i de föregående tre kapitlen. Avsikten är att generera hypote-ser kring varför, när och hur erfarenheter får betydelse i kommuners krishanteringsarbete.
I kapitel tre konstaterades att båda kommunerna ställdes inför ett ansvarsproblem när en extern aktör till följd av naturkatastrofen inte levererade de tjänster och den information som man normalt gjorde till enskilda. Detta i sin tur skapade ett tryck från enskilda på kom-munen att utföra denna service och att lämna information i den ex-terna aktörens ställe. I detta läge var kommunerna tvungna att be-stämma en ansvarsgräns mellan kommunerna och enskilda om vilka uppgifter som kommunerna kunde tänka sig att utföra. När an-svarsgränsen bestämdes uppkom nya problem eftersom många av de åtgärder man bestämde sig för att utföra förutsatte samverkan med den externa aktören. Det konstaterades att båda kommunerna ställdes inför detta dilemma och att de hanterade det likartat i vissa avseenden men olikartat i andra. I den Västra kommunen föresprå-kade man en något striktare ansvarsgräns än i den Östra. Särskilt tydligt var detta när det gällde att lämna information om elavbrott till enskilda. Däremot valde båda kommunerna att strömsätta vissa delar av kommunen, dela ut reservkraftverk och gasolvärmare, lik-som att öppna hygienutrymmen i skolor och idrottshallar. Den Väst-ra kommunen tycktes även hålla en lite striktare linje när det gällde värmestugor då dessa ofta drevs i kyrkans regi. När det gällde sam-verkan för att utföra dessa uppgifter så såg lösningarna något olikar-tade ut. Den Västra kommunen fick en egen kontaktperson från el-bolaget medan den andra kommunen arbetade mer med specifika och inofficiella kontakter.
Vidare konstaterades i kapitel fyra att en väsentlig del av arbetet i kommunerna kunde karaktäriseras som utförandeproblem det vill
säga att kommunen hade ett ansvar gentemot enskilda att leverera vissa tjänster liksom att informera om eventuella störningar i sin verksamhet. För att kunna lösa detta problem var kommunerna tvungna att först skaffa sig en bild av vad som egentligen inträffat och vad detta skulle kunna för konsekvenser för den egna verksam-heten. Detta förutsatte samverkan inom kommunen och att informa-tion förmedlades mellan olika delar av kommunen. Samverkan med externa aktörer krävdes i de fall enskilda också var klienter i munens verksamhet och drabbades av strömavbrott eftersom kom-munerna var tvungna ta reda på var dessa strömavbrott fanns och hur varaktiga de skulle bli. Båda kommunerna lyckades ganska snabbt att skaffa sig en bild av konsekvenserna för verksamheten främst genom att man använde sin egen organisation för att invente-ra konsekvenserna. Ett påföljande problem var att alla konsekvenser av naturkatastrofens framfart inte kunde åtgärdas samtidigt då re-surserna var begränsade. I båda kommunerna var prioriteringen inte särskilt svår att göra - omsorgsverksamheten gick före skola och barnomsorg. I detta avseende var kommunerna väldigt lika i sitt agerande. Däremot kunde vissa andra skillnader skönjas. I den Väst-ra kommunen förefaller det ha varit ett problem att prioriteringsord-ningen mellan verksamheterna inom omsorgsförvaltprioriteringsord-ningen inte på förhand var fastlagd i form av planer då detta skulle ha skyndat på arbetet, ett problem som inte visade sig på samma sätt i den Östra kommunen. I den Östra kommunen fanns en diskussion om huruvi-da det var rimligt att stänga verksamheter inom barn- och utbild-ningsförvaltningen då detta kunde få effekter på samhället i övrigt, medan denna diskussion inte framkom i den Västra kommunen på samma sätt. Slutligen konstaterades att en central fråga handlade om att informera enskilda om eventuella störningar i kommunernas egna verksamhet. I denna fråga agerade kommunerna likartat när det gällde vilka informationskanaler man valde för att föra ut sin information. En skillnad var dock att informationsarbetets utförande och organisering inom kommunen beskrevs som problematiskt i den Östra kommunen. I den Västra kommunen organiserade man sig på samma sätt som under översvämningarna 2004.
I kapitel fem behandlades de erfarenheter som formulerades i kom-munerna och de förändringar som dessa gav upphov till. Ett resultat som framkom var att erfarenheter hade olika referenspunkter. Erfa-renheterna skiljde sig särskilt när det gällde referenspunkt bakåt i tiden. Två viktiga referenspunkter var den tidigare beredskapsplane-ringen samt tidigare erfarenheter av att ha hanterat en naturkata-strof. Förväntningar om ett visst (positivt) utfall fanns om man age-rar utefter tidigare erfarenheter eller utifrån beredskapen. Om utfal-let i krishanteringen under stormen Gudrun visade sig utifrån kom-munens uppfattning stämma överens med dessa förväntningar så blev erfarenheten positiv. Om förväntningen inte motsvarades av utfallet blev erfarenheten negativ. Om beredskapen och planer eller tidigare erfarenheter inte följdes eller om dessa inte visade sig ge någon klar vägledning om hur man skulle agera så blev erfarenheten ofta negativ. Generellt sett skiljde sig kommunerna åt då den Västra kommunen ofta utgick från tidigare erfarenheter medan den Östra kommunen istället utgick från beredskapsplaneringen. Förklaringen till detta var att den Västra kommunen till viss del inte hade någon aktuell beredskapsplanering. Däremot hade kommunen innan stor-men Gudrun hanterat en naturkatastrof. I den Östra kommunen var det tvärtom.
En annan viktig referenspunkt var av mer social karaktär och tog fasta på huruvida andra aktörer delade de erfarenheter som kom-munerna hade. Detta kunde också förekomma inom kommunen där en del av kommunen eller för den delen en individ hade en erfaren-het som antingen delades av andra individer/delar av kommunen eller inte. Detta hade betydelse för om erfarenheten blev posi-tiv/negativ och kollektiv/individuell. Delade inte andra erfarenhe-ten så blev den negativ och även mindre kollektiv.
När det gällde eventuella förändringar så varierade det i vilken grad sådana kom till stånd eller inte. Av viss betydelse för huruvida detta skedde eller inte tycks i den Västra kommunen ha påverkats av att man under en tid inte hade någon beredskapssamordnare/planerare som kunde utveckla och driva på arbetet. Vidare tycks det ha haft en viss betydelse om det fanns möjligheter att få tillgång till resurser i
form av bidrag från centrala myndigheter. I den Östra kommunen drevs arbetet med reservkraft oberoende av de olika händelserna även om erfarenheter av händelserna integrerades i arbetet. Efter stormen Gudrun fanns det en oenighet om vilken organisationsform som var lämplig men en form av kompromiss skedde genom att den valda organisationsformen kompletterades med en teknisk lösning. En tydlig förändring var det arbete som inleddes med digitalt kart-material för att möjliggöra en bättre lägesbild som skulle resultera i en övning, men som delvis krockade med stormen Per.