3 Ordningen på offentlig plats och i hamnar
3.4 Bemyndigandet att reglera ordningen i hamnar
3.4.1 Allmänt
I Sverige finns det som bekant åtskilliga hamnar, såväl kommersiella som t.ex.
fiske- och fritidshamnar. Många av de större har betydande kommersiell trafik och en omfattande godshantering. Vid sidan av den nyss presenterade rätten att meddela föreskrifter om ordningen på offentlig plats (se 3.3), har det därför även införts en möjlighet för en kommun eller i vissa fall länsstyrelsen att meddela särskilda lokala ordningsföreskrifter för just hamnar. Bestämmelsen finns i OL 3 kap. 10 § och har följande avfattning:
omfattar högtalarutsända s.k. böneutrop från en moské belägen på enskild plats, se t.ex. Polis-myndigheten i Stockholms läns beslut 2013-04-11, diarienr AA-527-14304-2013. Grundlags-skyddet för religionsfriheten ansågs därvid, kan det tilläggas, inte utgöra något hinder för att uppställa ett sådant krav (jfr 8.2). Även en förvaltningsdomstol synes alldeles nyligen ha gjort sammabedömning,låtvaraattdetinteuttryckligen framgåravdomskälen, se Förvaltningsrätten iMalmösdom2018-11-21imålnr5953-18.Viddentidpunktdådennaframställning går i tryck har det senare avgörandet emellertid ännu inte vunnit laga kraft.
”Regeringen får meddela de föreskrifter om ordningen och säkerheten i en hamn som behövs med hänsyn till den verksamhet som bedrivs i hamnen. Re-geringen får överlämna åt en kommun att meddela sådana föreskrifter i fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av kommunen eller av ett av kommunen helägt företag. I fråga om hamnar som ägs eller förvaltas av någon annan får regeringen överlämna åt länsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter.
Föreskrifter enligt första stycket ska ange det område i vatten och på land inom vilket föreskrifterna ska gälla.
Vissa bestämmelser om ordningen och säkerheten på fartyg och i hamnan-läggningar finns i lagen (2004:487) om sjöfartsskydd, inom hamnar i lagen (2006:1209) om hamnskydd, och på flygplatser i lagen (2004:1100) om luft-fartsskydd och luftfartslagen (2010:500).”
Bemyndigandebestämmelsen tillkom, som tidigare har sagts, i samband med införandet av ordningslagen och ersatte då i någon mån de starkt föråldrade reglerna i 1874 års hamnordningsförordning (se 3.2.4). Den närmare utform-ningen av bestämmelsen bygger i stora drag på Ordningsstadgeutredutform-ningens förslag till ordningslag.335 I propositionen justerade emellertid regeringen den föreslagna lydelsen på så sätt att befogenheten för en kommun att meddela föreskrifter för kommunala hamnar utökades till att även omfatta sådana fall då hamnen ägs eller förvaltas av ett kommunalt bolag, eftersom det inte ansågs finnas anledning att göra åtskillnad mellan dessa och andra typer av kommu-nala hamnar.336 Vidare togs en av utredningen förordad hänvisning till vad som stadgades om att föreskrifterna inte fick lägga onödigt tvång på allmänheten eller angå förhållanden som var reglerade eller kunde regleras i annan ordning i bemyndigandet avseende ordningen på offentlig plats bort, av allt att döma eftersom nämnda regler ju hade brutits loss till ett eget lagrum (se 3.3.1).
År 2004 fogades ett tredje stycke till paragrafen. Det innehåller, efter vissa ändringar år 2007 och år 2010, en upplysning om att bestämmelser om ordning och säkerhet på fartyg och i hamnanläggningar också finns i lagen (2004:00) om sjöfartsskydd, lagen om hamnskydd, lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och luftfartslagen.337
Genom ett subbemyndigande i bemyndigandeförordningen har regeringen lämnat vidare rätten att meddela föreskrifter om ordningen i kommunalägda hamnar till kommunerna. Liksom ifråga om ordningen på offentlig plats, som delegeras genom samma stadgande, uppställs därvid den begränsningen att reglerna inte får inskränka den enskildes frihet att framföra ett musikaliskt verk eller något annat konstnärligt verk (FOL 1 §, se 3.3.1). Befogenheten att reglera ordningen i hamnar med annan ägare än en kommun lämnas däremot vidare till länsstyrelsen genom FOL 4 §, vilken kort slår fast:
335 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 23.
336 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 163.
337 Se prop. 2003/04:106 Lag om sjöfartsskydd, s. 98; prop. 2005/06:212 Hamnskydd, s. 85 och prop. 2009/10:95 Luftfartens lagar, s. 392.
”Länsstyrelserna får meddela föreskrifter enligt 3 kap. 10 § första stycket tredje meningen och 11 § ordningslagen (1993:1617).”
Som synes innehåller det bemyndigande varigenom länsstyrelsen ges rätt att meddela föreskrifter om ordningen i en hamn alltså inte någon begränsning i normgivningsmakten motsvarande den som i samma förordning uppställs för en kommun. Konsekvensen av denna något mer vittgående föreskriftsmakt för länsstyrelsen ska inte utvecklas närmare i detta sammanhang, men återvänds till mot slutet av framställningen (se 8.2.3).
3.4.2 Bemyndigandets ram
3.4.2.1 Ämne
När det till att börja med gäller vilket eller vilka ämnen som får regleras med stöd av det aktuella bemyndigandet, så anges det i OL 3 kap. 10 § att det ska vara fråga om föreskrifter om ”ordningen och säkerheten” i en hamn. Avsikten med formuleringen är, enligt förarbetena, att länsstyrelsen och en kommun ska ha möjlighet att meddela alla de olika ordnings- och säkerhetsföreskrifter av ofta mycket speciell karaktär som krävs för att en hamn ska fungera på ett för alla parter tillfredställande sätt. Som exempel på sådana företeelser som kunde komma ifråga för normering nämndes förbud mot användning av anordningar som hindrar trafiken i hamnen, förbud mot uppläggning av gods så att skada eller olägenhet uppstår, åliggande att forsla bort avfall samt skyldighet att till hamninnehavaren anmäla skador på fartyg, anläggningar, gods eller någon an-nanegendomi hamnen.338 I det normalförslag som Svenska kommunförbundet har tagit fram som underlag för kommunernas arbete med föreskrifter om ord-ningen i hamnar tas vidare upp sådant som t.ex. undervattensarbeten, rökning, användning av öppen eld, ankring, uppläggning av fartyg, förtöjning, förbud motsjöodugligafartyg,dykning,rundkörningavpropeller,reparationsarbeten, landning med luftfartyg, anlitande av bogserbåt samt skyldighet att rapportera när ett fartyg ankommer till respektive avgår från hamnen.339
Utöver exemplen i förarbetena och kommunförbundets underlag samt den tidigare nämnda begränsningen i bemyndigandeförordningen att kommunala regler inte får inskränka den enskildes frihet att framföra konstnärliga verk (se 3.4.1), så finns det inte mycket vägledning med avseende på vilka företeelser som kan regleras genom lokala ordningsföreskrifter för en hamn. Visserligen har sådana bestämmelser genom åren figurerat i ett relativt stort antal mål i allmän domstol, i synnerhet under 1900-talets första hälft, men då uteslutande i periferin till stöd för andra bedömningar som t.ex. om skyldigheten att ersätta
338SeSOU1985:24Ordningslag,s.219samtprop.1992/93:210omnyordningslagm.m.,s.162 och s. 285.
339 Se Svenska kommunförbundet (utg.), Lokala hamnföreskrifter, 1995, s. 1 f.
hamninnehavaren för kostnader av olika slag eller huruvida ett visst handlande varit oaktsamt eller liknande.340 En prövning av det tillåtna innehållet i lokala föreskrifter om ordningen i en hamn synes faktiskt bara ha företagits i två äldre mål från Högsta förvaltningsdomstolen, i vilka domstolen dock godtog såväl en lokal ordningsföreskrift om strikt skadeståndsansvar som en bestämmelse som tillade en polismyndighet rätt att låta utföra vissa åtgärder på en felandes bekostnad (se RÅ 1938 H 34 och RÅ 1966 K 654). Inte heller dessa fall torde därmed vara till någon ledning, eftersom 1974 års regeringsform inte medger attlänsstyrelsenellerenkommunbeslutar lokala regler med ett sådant innehåll (se 8.2.1).
En utblick över den praktiska tillämpningen av lagrummet ger vid handen att lokala ordningsföreskrifter för hamnar därutöver, alltså förutom de förete-elser som redan har nämnts ovan, också begagnas för att normera sådant som t.ex.bad,341 högstatillåtna hastighet för fartyg,342 fiske,343 idkande av försäljning eller annan näringsverksamhet från fartyg,344svävartrafik,345 skyldighet att låta märka fartyg med ägarens namn,346 bullernivå,347 inbetalning av hamnavgift,348 tomgångskörning,349 längsta tillåtna fartygslängd,350 brandskyddsfrågor351 och missbruk av livräddningsmateriel.352
I likhet med vad som nyss påpekades beträffande föreskrifter om ordningen på offentlig plats (se 3.3.2.1) är förmodligen inte alla de företeelser som nu har räknats upp tillåtna att reglera genom lokala ordningsföreskrifter, eftersom sådana, som nyss nämndes, inte får angå förhållanden som redan är normerade
340Se t.ex. NJA 1911 s. 208, NJA 1916 s. 580, NJA 1921 s. 539, NJA 1922 s. 164, NJA 1924 s. 100, NJA 1924 A 576, NJA 1926 B 737, NJA 1934 s. 130, NJA 1935 s. 328, NJA 1941 s. 32 och NJA 1984 s. 420. Se även Svea hovrätts dom 2010-12-21 i mål nr T 3575-09.
341 Se 16 § ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Luleå Hamn (Luleå kommun, 2017-05-22).
342 Se 5 § lokala ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Falkenbergs hamn och Glommens hamn (Falkenbergs kommun, 2006-09-28).
343 Se 26 § lokala ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Ystad hamn – Hamnordning (Ystads kommun, 2011-01-20).
344 Se 16 § hamnordning med säkerhetsföreskrifter och ordningsregler för Tanums kommuns samtliga hamnar (Tanums kommun, 2001-05-28).
345 Se 14 § lokala ordningsföreskrifter för Uppsala hamn (Uppsala kommun, 2016-06-13).
346 Se 5 § lokala ordnings och säkerhetsföreskrifter för Karlstads hamnområde (Karlstads kom-mun, 1995-12-14).
347 Se 18 § hamnordning för Helsingborgs Stad (Helsingborgs kommun, 2012-10-24).
348 Se 8 § ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Norrköpings Hamn (Norrköpings kommun, 2013-08-26).
349 Se 26 a § lokala ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Enköpings hamn (Enköpings kom-mun, 1999-06-17).
350 Se 10 § lokala ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Karlskrona hamn, skärgårdshamnar och fiskehamnar i Karlskrona kommun (Karlskrona kommun, 2007-10-25).
351 Se 28 § hamnordning för Gotlands kommunala hamnar (Gotlands kommun, 1997-06-16).
352 Se 21 § lokala ordnings- och säkerhetsföreskrifter för Marstrands hamn i Kungälvs kommun (Kungälvs kommun, 1995-12-11).
i ordningslagen eller i någon annan författning eller som kan regleras på annat sätt (se 3.5). Så kan t.ex. länsstyrelsen besluta bestämmelser om högsta tillåtna hastighet i en hamn redan med stöd av sjötrafikförordningen (1986:300).353 En eller annan av bestämmelserna kanske någon gång också kan tänkas uppfattas som obefogade inskränkningar i enskildas frihet (se 3.6.1). Eftersom dessa båda begränsningar kommer att tas upp till ingående behandling nedan lämnas emellertid de bedömningarna tills vidare därhän.
3.4.2.2 Syfte
Utöver att det måste vara fråga om föreskrifter kring ordningen och säkerheten ienhamn,krävsenligtbemyndigandetocksåattdelokala reglerna ska behövas med hänsyn till den verksamhet som bedrivs i hamnen (se 3.4.1). Intentionen med det förbehållet framgår inte av förarbetena, men språkligt sett förefaller det ligga nära till hands att förstå det som ett krav på att bestämmelserna måste uppbäras av ett behov kopplat till just hamnverksamheten. En sådan tolkning ligger också väl i linje med den betydelse som brukar tillskrivas den likartade ordvändningen i bemyndigandet att meddela regler om ordningen på offentlig plats(se 3.3.2.2).Nyttjandetavsubstantivet”hamn”ibestämd form singular i bemyndigandebestämmelsenskulleisåfallkunnauttydas som så att det är den aktuella hamnens behov av ordningsföreskrifter som ska vara avgörande, inte vad som i allmänhet brukar erfordras i hamnar av det ifrågavarande slaget eller vad som i praktiken har visat sig vara behövligt i en annan, t.ex. en närbelägen, hamn. De lokala ordningsföreskrifter som är påkallade i en viss industrihamn kan således vara helt andra än i en annan industrihamn, vilka i sin tur kan skilja sig markant från de som är nödvändiga inom t.ex. en renodlad kryssningshamn eller i en fritidsbåthamn.
3.4.2.3 Geografiskt tillämpningsområde
Under arbetet med den nya ordningslagen gjordes prognosen att behovet av lokala föreskrifter om ordningen uppenbarligen skulle komma att vara störst i de stora, allmänna hamnarna.354 Det ansågs emellertid inte kunna uteslutas att sådana regler från tid till annan även skulle erfordras i mindre hamnar och i hamnar för fritidsbåtstrafik. Till skillnad från i 1874 års hamnordningsförord-ning begränsades därför inte rätten att meddela lokala föreskrifter till allmänna
353 Se 2 kap. 2 och 2 a §§ sjötrafikförordningen.
354 En ”allmän” hamn är, kan det tilläggas, en sådan hamn som Sjöfartsverket har bedömt vara av särskild betydelse för den allmänna samfärdseln och som därför bl.a. anses vara skyldig att ta emot all båttrafik som söker sig till den, se t.ex. SOU 1974:24 Förslag till hamnlag, s. 22 och prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag, s. 142. I november 2018 fanns det 54 sådana hamnar i Sverige, se Sjöfartsverkets tillkännagivande (SJÖFS 2013:4) av register över allmänna farleder och allmänna hamnar.
hamnar i ordningslagen, utan befogenheten ställdes till buds i förhållande till alla hamnar i riket oavsett storlek eller karaktär.355
Vad som egentligen konstituerar en ”hamn” klargörs emellertid vare sig i ordningslagen eller, i vart fall inte med någon allmän giltighet, på annat håll i den svenska lagstiftningen.356 Avsaknaden av en definition diskuterades inte i förarbetena och synes inte heller ha uppmärksammats i rättspraxis eller i den juridiska litteraturen. Kanske beror det på att den allmänspråkliga betydelsen av begreppet synes vara ganska klar: det är frågan om ett vattenområde inom vilket fartyg kan ankra eller förtöja för t.ex. skydd, lastning och lossning eller för att låta passagerare gå ombord eller lämna fartyget samt den närmaste om-givningen runt denna plats.357 I det flesta fall bereder det nog således inte några större svårigheter att avgöra om en viss inrättning i sig utgör en hamn. Gräns-dragningsproblem skulle dock möjligen någon gång kunna tänkas uppkomma i förhållande till små anläggningar för fritidsbruk som t.ex. bryggor och enkla förtöjningsplatser för båtar vilka i vardagligt språkbruk inte alltid refereras till som hamnar. Samtidigt är det svårt att föreställa sig att det annat än i undan-tagsfall skulle vara påkallat att meddela lokala ordningsföreskrifter för sådana blygsamma inrättningar (jfr 3.4.2.2).
Betydligt besvärligare är däremot att fastställa vilka mark- eller vattenom-råden, mer specifikt, som hör till en hamn och som sålunda, i förlängningen, är möjliga att reglera ordningen inom med lokala föreskrifter. Ur ett rättstill-lämparperspektiv torde det förvisso sällan råda någon större tveksamhet kring var hamnreglerna börjar och slutar, eftersom det av bemyndigandet följer att det alltid måste framgå inom vilka områden i vatten och på land som de lokala föreskrifterna gäller (OL 3 kap. 10 § 2 st.). Enligt motiven infördes det kravet i anledning av att det saknades ett vedertaget begrepp att knyta föreskrifternas geografiska tillämpningsområde till, ett trångmål som ansågs kunna avhjälpas genom att det normgivande samhällsorganet på ovan visat sätt ålades att ange var bestämmelserna gäller på t.ex. en bilagd karta.358 Det sistnämnda är dock en tankevurpa. Ur ett normgivningsperspektiv blir den begränsningen – vilken synes ha inspirerats av ett liknande stadgande i en tillämpningskungörelse till hamnordningsförordningen (jfr 3.2.4)359 – nämligen nära nog helt meningslös;
355 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 162.
356 Se därom t.ex. prop. 2005/06:212 Hamnskydd, s. 21 f.; Ds 2005:43 Genomförande av direk-tivet och rambeslutet om åtgärder mot förorening från fartyg, s. 77 f. och Ds 2005:49 Hamn-skydd, s. 49 f.
357 Se Nationalencyklopedin, sökord ”hamn”, lydelse 2018-11-22 (www.ne.se) och Svenska akademien (utg.), Svenska akademiens ordlista över svenska språket, 14 uppl., Stockholm, 2015, s. 320.
358 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 220 och prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s.163.
Se även SOU 1974:24 Hamnlag, s. 22.
359 Se kungörelsen (1950:153) med vissa tillämpningsföreskrifter till förordningen den 8 maj 1874 (nr. 26 s. 11) angående hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna ham-narna i riket.
Visserligen säkerställer ett sådant krav att det i det konkreta fallet går att utläsa inom vilket område de aktuella föreskrifterna gäller, men det besvarar inte på något sätt frågan vilken utsträckning i rummet som bestämmelserna får ges.
Det senare beror ju på vilka mark- eller vattenområden som kan subsumeras under begreppet en ”hamn”. Det hade sålunda varit önskvärt att lagstiftaren istället hade bemödat sig att närmare definiera vad som utgör ett hamnområde.
Men så har alltså inte skett.
I likhet med frågan vad som utgör hamn, ger förarbetena till ordningslagen inte heller någon omedelbar vägledning beträffande vilka områden som tillhör en hamn. Samma förhållande gäller rättspraxis och doktrin. Tämligen givet av omständigheterna torde emellertid naturligtvis vara att de områden inom vilka själva kärnverksamheten huvudsakligen bedrivs måste anses höra till hamnen.
Hamnbassängenjämtebryggor, pirar, kajer och liknande förtöjningsplatser för fartygen kan nog alltså så gott som alltid sägas befinna sig inom hamnområdet.
Detsamma gäller förmodligen anordningar för lossning och lastning som t.ex.
hamnkranar av olika slag liksom platser för uppläggning av gods, inte minst eftersom ordningsföreskrifter avseende godshantering uttryckligen omnämns i motiven (se 3.4.2.1). Möjligen kan därutöver också vissa andra anordningar ochanläggningarmedtydliganknytningtill hamnverksamheten som t.ex. våg-brytare,fordonsramper,passagerarterminaler,uppställningsplatser för resande med fordon, lagringsbyggnader och arbetslokaler för fartygsreparation tänkas vara belägna inom hamnens område, men det är något osäkert.
I det enskilda fallet torde vägledning kring de yttre gränserna för hamnen också kunna sökas i de geografiska avgränsningar som den aktuella hamnen har erhållit vid tillämpningen av andra regelverk som t.ex. i den kommunala detaljplaneringen enligt plan- och bygglagen, i den lokala hamnskyddsplanen enligt lagen om hamnskydd och, i förekommande fall, i Sjöfartsverkets beslut om att hamnen ska utgöra allmän hamn enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Ingen av dessa gränsdragningar i rummet är emellertid förstås på något sätt rättsligt bindande för normgivningen med stöd av OL 3 kap. 10 §, och tillämpningsområdet för lokala ordningsföreskrifter kan sålunda, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, mycket väl komma att visa sig vara såväl större som mindre än de områden som med stöd av nämnda regelverk har fastställts tillhöra hamnen.