Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipens kärna kan, som nyss nämndes (se 2.4.2.2), sägas vara att det allmänna alltid måste göra en avvägning mellan mål och medel i sin verksamhet.¹⁸¹ Vad som står att vinna för staten eller en kommun med en viss åtgärd måste med andra ord stå i en rimlig proportion till ingripandets art, styrka, räckvidd och varaktighet.¹⁸² Grundsatsen har lagfästs inom en del rätts-områden, särskilt inom de politirättsliga förvaltningsgrenarna och beträffande

178 Se dessutom Östersunds tingsrätts beslut 2003-07-11 i mål nr M 3033-03, i vilket domstolen avvisade ett överklagande beträffande dispens från förbudet att plocka ägg från Storsjöodjuret med hänvisning till att länsstyrelsens föreskrift avsåg en vetenskapligt icke verifierad djurart och att styrelsen sålunda, genom att meddela föreskriften, inte hade iakttagit saklighetskravet i regeringsformen.

179 Av akten till det ärende som låg till grund för länsstyrelsens beslut om föreskriften så framgår det att hela saken hade initierats genom en skrivelse från Östersunds turistbyrå, se Länsstyrelsen i Jämtlands läns beslut 1986-01-22, diarienr 11-122-142-85.

180 Se t.ex. Länsstyrelsen i Stockholms läns föreskrifter (01FS 2008:235) om ordningsföreskrif-ter för yrkesmässig taxitrafik på Stockholm Bromma flygplats, Stockholms kommun. Se även SOU 1999:60 Kundvänligare taxi, s. 79 ff.

181 Se Sterzel, Fredrik, Författning i utveckling. Tjugo studier kring Sveriges författning, Iustus, 2 uppl., Uppsala, 2009, s. 146 och Helmius, Ingrid, Proportionalitetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 167 f.

182 Set.ex.prop.2004/05:123StärkträttssäkerhetochvårdinnehålliLVM-vården m.m., s.42 f.

och SOU 2009:58 Skatteförfarandet, s. 357 f.

straffprocessuella tvångsmedel.¹⁸³ Numera kommer den också till klart uttryck i förvaltningslagen, i vilken det stadgas att en myndighet bara får gripa in i ett enskilt intresse under förutsättning att åtgärden ifråga kan antas leda till det avsedda resultatet, att den inte är mer långtgående än vad som behövs och att det avsedda resultatet står i en rimlig relation till de olägenheter som kan antas uppstå för den som ingripandet riktas mot (FL 5 § 3 st.). Avsikten med regeln var att tydliggöra för förvaltningsmyndigheterna att det allmänna inte får vidta några åtgärder utan att motstående enskilda intressen beaktas.¹⁸⁴

Även i regeringsformen skymtar proportionalitetsprincipen fram då och då, t.ex. i bestämmelsen om skydd för egendom (RF 2 kap. 15 §), i stadgandet om näringsfrihet (RF 2 kap. 17 §) och, inte minst, i anvisningarna för den viktning mellan å ena sidan det allmännas intresse och å andra sidan skyddet för enskild som alltid ska föregå begränsningar i fri- och rättigheter (RF 2 kap. 21 §). Till skillnad från de två tidigare behandlade grundsatserna, legalitetsprincipen och objektivitetsprincipen (se 2.4.2.1 och 2.4.2.2), har den emellertid inte kommit till generellt uttryck i grundlagen. Basen för proportionalitetsprincipen synes istället utgöras av Europakonventionen, Högsta förvaltningsdomstolens praxis (se t.ex. RÅ 1996 ref. 40, RÅ 1996 ref. 56, RÅ 1997 ref. 59, RÅ 1999 ref. 76, RÅ 2000 ref. 49, RÅ 2001 ref. 72, RÅ 2007 ref. 65 och HFD 2013 ref. 42) samt proportionalitetsresonemang i den juridiska litteraturen.¹⁸⁵

Huruvida en intervention från det allmännas sida i enskilda intressen svarar mot det ovannämnda kravet på att vara ”rimlig” bedöms vanligen utifrån tre skilda – men knappast från varandra fullt separerbara – aspekter, nämligen i förhållande till dess ändamålsenlighet, d.v.s. hur tjänlig åtgärden är för uppnå ändamålet, dess nödvändighet, d.v.s. hur angeläget inskridandet är för att nå fram till det resultat som eftersträvas, och dess proportionalitet i strikt mening, d.v.s. hur den fördel som det allmänna vinner med operationen ter sig i relation till de eventuella skador som intrånget orsakar (se RÅ 1999 ref. 76).¹⁸⁶ Vilken

183 Standardexemplet torde väl vara PolisL 8 §, i vilken grundsatsen har lagfästs för all polisiär verksamhet, se prop. 1983/84:111 med förslag till polislag m.m., s. 78 f.

184 Seprop.2016/17:180En modernochrättssäkerförvaltning–ny förvaltningslag, s. 62, s. 290 och s. 376 ff.

185 Se SOU2010:29Ennyförvaltningslag,s.156 ff. Se även Sterzel, Fredrik, Författning i ut-veckling. Tjugo studier kring Sveriges författning, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2009, s. 135 ff.;

Helmius, Ingrid, Proportionalitetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga princi-per, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 134 ff. och Wenander, Henrik, Proportionalitetsprincipen i 2017 års förvaltningslag, FT 2018 s. 443 ff.

186 Se även Sterzel, Fredrik, Författning i utveckling. Tjugo studier kring Sveriges författning, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2009, s. 146 f. och Helmius, Ingrid, Proportionalitetsprincipen, Mar-cusson,Lena(red.),Offentligrättsligaprinciper, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 136 f. Det kan nämnas att vissa av de berörda aspekterna ibland sorteras som egna rättsprinciper, t.ex. behovs-principenochprincipenomdetlindrigasteingreppet,se Ulväng, Magnus, Jareborg, Nils & Asp, Petter, Kriminalrättens grunder, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2013, s. 241; Berggren, Nils-Olof &

Munck, Johan, Polislagen. En kommentar, 12 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 59 f.

aspekt som väger tyngst beror till stor del på omständigheterna i det enskilda fallet (se RÅ 1996 ref. 44), men proportionalitetsprincipen kan således få till följd att det allmänna måste avstå även från en odiskutabelt nödvändig tvångs-åtgärd om den skulle visa sig ge upphov till orimligt negativa konsekvenser för något motstående intresse (se HFD 2012 ref. 12).¹⁸⁷Den ovan presenterade tredelade prövningen synes dock inte vara huggen i sten; Högsta förvaltnings-domstolen har t.ex. i ett mål stannat redan vid den första aspekten – ändamåls-enligheten – och förklarat att eftersom sådan inte var för handen var åtgärden oproportionerlig (se HFD 2016 ref. 44).¹⁸⁸

Proportionalitetsprincipen spelar därutöver en central roll som allmän rätts-princip i unionsrätten (se art. 5 i Fördraget om Europeiska unionen), och vid avvägningar mellan sådant som t.ex. den fria rörligheten inom unionen och motstående nationella intressen använder EU-domstolen ibland en formel som påminner om den som ovan presenterades.¹⁸⁹ Grundsatsen kommer vidare till uttryck rättighetsstadgan (se 2.4.1.1), som anger att principen ska beaktas vid alla inskränkningar i de rättigheter och friheter som garanteras genom stadgan (art. 52).¹⁹⁰ Detsamma gäller i princip beträffande begränsningar av de fri- och rättigheter som stadgas i Europakonventionen (se 2.4.2.2); För att det ska vara tillåtet att inskränka det skydd som den tillförsäkrar envar krävs det nämligen, utöver stöd i lag och att konventionen i sig medger det, regelmässigt också att det sker en avvägning mot vissa i respektive artikel angivna intressen.¹⁹¹ Som exempel kan nämnas skyddet för privat- och familjeliv (art. 8), vilket bara får inskränkas om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

För den offentliga normgivningen – t.ex. möjligheten att besluta lokala ord-ningsföreskrifter – får proportionalitetsprincipen betydelse på två plan. För det första torde grundsatsen medföra att normgivande samhällsorgan så gott som alltid måste pröva om den företeelse eller det förhållande som de avser att reglera verkligen behöver angripas med föreskrifter eller om det finns något annat, mindre ingripande, sätt att handskas med det aktuella problemet på.

och Boucht, Johan, Polisiär våldsanvändning, Iustus, Uppsala, 2017, s. 249 ff. I denna studie betraktas de emellertid som beståndsdelar av proportionalitetsprincipen.

187 Se även prop. 1987/88:65 om vissa ändringar i reglerna om taxeringsrevision m.m., s. 72 samt HFD 2013 ref. 64 och HFD 2013 ref. 66.

188 Angående nämnda mål, se Bull, Thomas, Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen, SvJT 2017 s. 216 ff.

189 Se SOU 2010:29 En ny förvaltningslag, s. 156 f.

190 Se t.ex. de förenade målen C-293/12 och C-594/12 Digital Rights Ireland Ltd mot Minister for Communications, Marine and Natural Resources and others and Kärntner Landesregierung and others, ECLI:EU:C:2014:238. Se också Schmauch, Magnus, Tillämpningen av begräns-ningssystemet i EU:s stadga om grundläggande rättigheter, SvJT 2016 s. 265 ff.

191 Se Åhman, Karin, Europadomstolens principer, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 41 ff.

Ofta är ju normgivning bara ett av många verktyg som offentliga organ har att tillgå för att fullgöra sina samhällsuppdrag och inte nödvändigtvis det som bör tillgripas i första hand (jfr 2.4.3). För det andra för proportionalitetsprincipen med sig att om ett organ – säg en kommun – ändå väljer att hantera en viss angelägenhet genom normer, måste det ägna uppmärksamhet åt vilken form och vilket innehåll som de aktuella reglerna ges så att dessa inte blir onödigt långtgående med hänsyn till det eftersträvade resultatet. Det sista gäller förstås särskilt i de fall då det ifrågavarande samhällsorganet har anförtrotts en hög grad av frihet beträffande utformningen av bestämmelserna, som t.ex. när det gäller lokala ordningsföreskrifter. Som kommer att visas längre fram har det av den anledningen tagits in en specialregel om proportionalitet i dylika före-skrifter i ordningslagen (se 3.6.1).