Kommunala likställighetsprincipen

Utöver de tre tidigare nämnda grundsatserna har samhälleliga organ inom den kommunala sfären också att förhålla sig till en fjärde princip, närmare bestämt den kommunala likställighetsprincipen. Principen har kodifierats i kommunal-lagen, i vilken fastslås att en kommun ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (KomL 2 kap. 3 §). Vad som stadgas är alltså ett krav på att kommunmedlemmarna som utgångspunkt ska vara helt likställda gentemot kommunen avseende såväl rättigheter som skyldigheter;

En medlem får vare sig gynnas eller missgynnas i förhållande till en annan.¹⁹² Följaktligen är det t.ex. inte tillåtet att ålägga en medlem avgifter eller andra skyldigheter i vidare mån än andra medlemmar i samma situation. All särbe-handling är emellertid inte otillåten. För det första anses nämligen principen enbart gälla i de fall då kommunen träder i direkt kontakt med medlemmarna i egenskap av just kommunmedlemmar. För det andra gäller likabehandlings-kravet enligt kommunallagen inte om det finns sakliga skäl för särbehandling.

Typexemplet på det senare är förstås att det finns lagstöd, men även i övrigt kan en olikabehandling vara tillåten, nämligen om den vilar på en objektiv och saklig grund.¹⁹³

Som synes har den kommunala likställighetsprincipen flera kontaktpunkter med objektivitetsprincipen i regeringsformen (RF 1 kap. 9 §), vilken ju också den ställer krav på att samhällsorganen ska vara sakliga och behandla alla lika vid utförandet av sina uppgifter (se 2.4.2.2). Till skillnad från den senare gäller emellertid likställighetsprincipen bara i relationen mellan kommunen och dess medlemmar. Den hindrar således inte en kommun från att behandla t.ex. andra kommuners medlemmar eller personer som saknar hemvist i riket annorlunda

192 Se t.ex. Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, 7 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2016, s. 141.

193 Se prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag s. 29 och s. 149 f. samt prop. 2016/17:171 En ny kommunallag, s. 300 f.

än de egna medlemmarna (se t.ex. RÅ 1987 ref. 17).¹⁹⁴ Denna skenbart kufiska ordning förklaras som bekant av att den kommunala likställighetsprincipen, till skillnad från objektivitetsprincipen, inte har sina rötter i föreställningen om alla människors lika värde och likhet inför lagen, utan i ett krav på ekonomisk internrättvisa i kommunen; Alla medlemmar ska komma i åtnjutande av de gemensamma tillgångarna i lika mån och på lika villkor.¹⁹⁵ Även om principen om likställighet sålunda å ena sidan kan sägas ha ett snävare tillämpningsom-råde än objektivitetsprincipen, anses den å andra sidan vara tillämplig vid så-väl kommunal rättstillämpning som vid kommunal normgivning.¹⁹⁶ Dessutom omfattar den, i motsats till objektivitetsprincipen, även kommunfullmäktiges verksamhet. Den kommunala likställighetsprincipen sträcker sig alltså in på ett par områden dit objektivitetsprincipen inte riktigt når (jfr 2.4.2.2).

När det gäller kommunal normgivning så har det i den juridiska litteraturen allmänt framhållits att likställighetsprincipen innebär den begränsningen att kommunala regler inte utan sakliga skäl får göra skillnad mellan kommunens medlemmar.¹⁹⁷ Vad det innebär i praktiken är dock lite oklart. Rättskällorna i övrigt ger nämligen ingen som helst ledning kring hur likställighetsprincipen ska eller bör förstås i förhållande till normgivning.¹⁹⁸ Alldeles uppenbart är givetvis, för att ta ett tillspetsat exempel, att en kommunal föreskrift inte får göra skillnad mellan medlemmarnas möjligheter att få tillgång till en viss kommunal tjänst eller nyttighet utifrån deras yttre attribut som t.ex. hud-, hår- eller ögonfärg. En sådan särbehandling lär ju aldrig kunna uppfylla kravet på objektivitet och saklighet (jfr RF 2 kap. 12 §). Vid sidan av det är det emeller-tid inte svårt att finna mer besvärliga fall: Hur ska man t.ex. se på situationen att en kommun beslutar om förbud mot alkoholförtäring inom ett s.k. socialt utsatt område, men inte inom en mer välbärgad stadsdel, baserat på att besluts-fattarna bedömer att offentlig förtäring av alkohol utgör ett ordningsproblem inom det förra men inte inom det senare? Innebär en sådan differentiering av det kommunala regelverket en otillåten särbehandling kommuninvånarna emellan? Eller är det tvärtom fråga om en fullt legitim behovsprövning? Det

194 Men det kan andra kommunalrättsliga principer göra, t.ex. den s.k. lokaliseringsprincipen, vilken kräver att de angelägenheter som kommunen låter engagera sig i måste vara knutna till kommunens område eller dess medlemmar (KomL 2 kap. 1 §).

195 Se Stjernquist, Nils, Kommunerna och likställighetsprincipen, Civildepartementets forsk-ningsdelegation, Stockholm, 1988, s. 8 ff. samt Lerwall, Lotta, Den kommunala likställighets-principen, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 170 f. och s. 197 ff.

196 Se SOU 1990:24 Ny kommunallag, s. 65 ff. och s. 170 f. Se även Strömberg, Håkan, Den lokala förordningsmakten, Gleerup, Lund, 1954, s. 164.

197 Se Lerwall, Lotta, Den kommunala likställighetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offent-ligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 172 och s. 198.

198 Det kan t.ex. noteras att Ulrik von Essen helt går förbi frågan kring likställighetsprincipens betydelse för den kommunala normgivningen i sitt annars så utförliga standardverk Kommunal normgivning, Jure, Stockholm, 2000.

givna exemplet kan med lätthet modifieras så att liknande frågor uppstår kring t.ex. lokala regler om fyrverkerier, parkeringsavgifter, hälsoskydd, tillsyn över hundar och uppträdandet i skog och mark.

Det kan i detta sammanhang inte komma på fråga att göra någon fullständig undersökning av likställighetsprincipens eventuella inverkan på den kommu-nala föreskriftsmakten,¹⁹⁹ utan fokus får riktas mot vad som gäller för lokala ordningsföreskrifter. En första fråga som därvid inställer sig är om principen överhuvudtaget kan anses vara tillämplig ifråga om sådana. Som den brukar uttolkas gäller ju den kommunala likställighetsprincipen, som ovan nämnts, bara i de fall då en kommun träder i kontakt med sina medlemmar i just denna deras egenskap (se RÅ 1997 ref. 47).²⁰⁰Var gränserna går för när så kan anses vara fallet är inte helt klart.²⁰¹Lokala ordningsföreskrifter torde väl emellertid i vart fall knappast kunna sägas utgöra några typfall på beslut som riktar sig direkt till en kommuns medlemmar i denna deras egenskap; Tvärtom ges dessa undantagslöst den utformningen att de i precis lika hög grad vänder sig till eventuella kommunmedlemmar som andra som befinner sig i det geografiska område där de är tillämpliga. Troligen skulle det kunna tas till intäkt för att hävda att likställighetsprincipen som huvudregel inte är relevant i förhållande till beslut om kommunala ordningsföreskrifter.

Om likställighetsprincipen någon gång ändå skulle vara tillämplig på lokala ordningsföreskrifter, bör det emellertid noteras att det är frågan om en princip som gäller inom den kommunala kompetensen. Den tilldelar alltså inte kom-munerna någon ytterligare kompetens, utan begränsar deras beslutanderätt och handlingsutrymme inom de områden på vilka de redan har kompetens.²⁰² En kommun kan sålunda inte med framgång åberopa likställighetsprincipen som grund för att meddela en föreskrift som gäller inom hela dess territorium, om inte det aktuella bemyndigandet ger stöd för en sådan utsträckning i rummet.

Däremot kan nämnda princip, i enlighet med vad som nyss sagts, utgöra ett hinder för en kommun att normera en angelägenhet som den annars egentligen skulle haft stöd att reglera, nämligen om regleringen skulle leda till ojämlikhet mellan kommunmedlemmarna och det inte finns sakliga skäl för att godta en sådan. Såvitt gäller lokala bestämmelser om ordningen torde det å andra sidan nog ofta föreligga dylika skäl; I samtliga bemyndiganden till kommunerna att besluta lokala ordningsföreskrifter som tas upp i denna framställning ges dessa nämligen uttryckligt lagstöd för att bedöma behovet av regler utifrån vad som krävs för att upprätthålla ordningen (se 3.3.1, 3.4.1 och 4.4.1), och i och med

199 Men en sådan studie skulle vara angenämt att få återkomma till i ett annat sammanhang.

200 Se även prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag s. 29 och s. 149 f. samt prop. 2016/17:171 En ny kommunallag, s. 300 f. Se också t.ex. Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, 7 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2016, s. 146 f.

201 Se Lerwall, Lotta, Den kommunala likställighetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offent-ligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 175 f.

202 SeBohlin,Alf,Kommunalrättensgrunder,7uppl.,WoltersKluwer,Stockholm,2016, s. 101 ff. och s. 141.

det torde, som ovan har visats, likställighetsprincipen i princip inte heller vara tillämplig.

Summa summarum kan det sagda sammanfattas som så att den kommunala likställighetsprincipen synes spela en underordnad roll, många gånger kanske ingen roll alls, i relation till lokala ordningsföreskrifter.