Förvaltningspolitiska förväntningar

En tredje och sista faktor, låt vara av lite mjukare karaktär än de tidigare, som inverkar på normgivningsmakten för samhälleliga organ under regeringsnivån är de tre särskilda förordningar om regelgivning som regeringen har beslutat i syfte att styra in de underlydande myndigheternas föreskriftsverksamhet på en mer återhållsam bana. Den närmare inriktningen och det förordningstekniska angreppsättet skiljer sig något åt mellan dem inbördes, men gemensamt är att de alla kan sägas ge uttryck för den övergripande förvaltningspolitiska strävan som funnits under snart nog ett halvt sekel, nämligen att hålla nere antalet regler på myndighetsnivå, att se till att de föreskrifter som väl meddelas leder till det eftersträvade resultatet och att begränsa de kostnader, inte minst för det privata näringslivet, som kan följa av regelgivningen.²⁰³ Förordningarna måste beaktas även i samband med beslut om lokala ordningsföreskrifter, låt vara att det i praktiken främst torde vara den förstnämnda som aktualiseras, varför det i detta avsnitt först kort ska sägas något om var och en av dem. Därefter riktas uppmärksamheten mot det, till synes märkliga, faktum att några motsvarande krav inte ställs på den kommunala normgivningen.

Den första förordningen, förordningen (2007:1244) om konsekvensutred-ning vid regelgivkonsekvensutred-ning, slår fast att en förvaltkonsekvensutred-ningsmyndighet under regeringen som huvudregel alltid ska genomföra en s.k. konsekvensutredning innan den beslutar nya föreskrifter. En sådan utredning ska bl.a. innehålla en beskrivning av vad myndigheten vill uppnå och vilka alternativa lösningar som står till buds, en redogörelse för vilka som berörs av regleringen, en beräkning av vilka kostnadsmässiga effekter och andra konsekvenser som regleringen med för och en bedömning av om regleringen överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Myndigheten måste också redovisa det bemyndigande som reglerna grundar sig på.²⁰⁴ Vidare ska

203 Se t.ex. prop. 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m., s. 1 ff.; prop.

1983/84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 1 ff.; Ds 1991:32Regelreformering,s.1 ff.;SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst, s. 13 och s. 92 ff.; prop.

1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s. 29 f. samt Ds 1998:43 Myndigheternas föreskrifter. Handbok i författningsskrivning, s. 3 och s. 17 ff. Se därom även Sterzel, Fredrik, Författningiutveckling.Tjugo studier kring Sveriges författning, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2009, s. 265 ff.

204 Avsikten med det senare kravet, som infördes år 2014, verkar vara att tvinga myndigheterna att”tänkatill”kring grundlagsstödet för sin normgivning, jfr Ds 2014:10 En tydligare beredning av myndighetsföreskrifter, s. 18 ff.

andra statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, näringslivet och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs av den föreslagna regleringen ges tillfälle att yttra sig om den och om utredningen som föregått den. Slutligen åläggs myndigheterna under regeringen också att på eget initiativ följa upp sin normgivning och, om förutsättningarna för den ändras, ompröva den och genomföra en ny konsekvensutredning.

Den andra författningen, förordningen (2011:118) om myndigheters in-hämtande av yttrande från Regelrådet, knyter an till den första och stadgar att innan en myndighet beslutar föreskrifter som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt så ska även Regelrådet inom Tillväxtverket ges tillfälle att granska och yttra sig över konsekvensutredningen. Rådets granskning avser huvudsakligen om de krav som ställs upp i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (se ovan) är uppfyllda.²⁰⁵ Avsikten med arrangemanget är, förstås, att minska företagens administrativa kostnader hänförliga till statliga regelverk.²⁰⁶

Den tredje och sista förordningen, förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter, föreskriver att en myndighet ska inhämta regeringens medgivande innan den beslutar föreskrifter som vid till-lämpningen kan få sådana effekter på kostnader för staten, kommuner eller landsting som inte är oväsentliga. Syftet med regleringen synes huvudsakligen vara att ge regeringen överblick och kontroll över vilka ekonomiska effekter för det allmänna som myndighetsföreskrifter ger upphov till. Tilläggas bör dock att påbudet, i likhet med sin äldre motsvarighet i den numera upphävda verksförordningen (1995:1322),²⁰⁷ är avsett att tolkas restriktivt och bara avse sådana fall då de föreslagna föreskrifterna verkligen kan förutses leda till mer omfattande ekonomiska följdverkningar hos samhällsorganen.²⁰⁸

Vadsomovansagtsgäller,somframgått,enbartfördestatliga förvaltnings-myndigheterna. Några motsvarande krav ställs inte på de kommunala organen.

Att föreskrifter från dessa inte omnämns i någon av de tre förordningarna kan tyckas vara märkligt, men förklaringen är sannolikt att sådana ytterligare skyl-digheter för kommunerna ligger utanför vad regeringen kan förordna om med stöd av den s.k. restkompetensen (jfr 2.3.3 och 2.3.4), vilken av allt att döma synes ha varit den konstitutionella grunden för förordningarna.²⁰⁹ Förhållandet är emellertid samtidigt också symptomatiskt för arbetet med att främja ända-målsenliga och kostnadseffektiva regler; Sedan många år tillbaka synes dessa

205 Se 17 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

206 Se dir. 2008:57 Regelrådet – ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda, s. 3 f.

207 Numera myndighetsförordningen (2007:515).

208 Se Ds 2014:10 En tydligare beredning av myndighetsföreskrifter, s. 22 ff.

209 Det kan noteras att regeringen alltså inte själv har föregått med gott exempel och redovisat denrättsligagrundenförförordningarna,vilketregeringen,som nyss nämndes, ju kräver att sina underlydande myndigheter ska göra.

ansträngningar nämligen i stort sett uteslutande vara riktade mot att hålla nere de lägre statsorganens regelgivning, medan kommunerna – för att klä det hela i en straffrättslig skrud – oftare verkar ha betraktats som offer för den s.k.

överregleringen än som medgärningsmän till densamma.²¹⁰ Möjligen har det skett en viss förskjutning i synen på den saken under senare år,²¹¹ men alltjämt är det i stort sett upp till kommunerna själva att på eget initiativ utvärdera, och vid behov reformera, sina lokala föreskrifter.²¹²

På ett djupare plan har denna skillnad i regleringsgrad troligen sin bakgrund i respekt för den kommunala självstyrelsen. Visserligen saknar principen om självstyrelse principiellt sett relevans för kommunal normgivning, vilken ju som ovan visats alltid måste ha stöd i ett bemyndigande från ett statligt organ (se 2.3.1),²¹³ men det hindrar givetvis inte riksdagen eller regeringen från att ta fasta på grundsatsen i relationen mellan sig själva och kommunerna och ge de senare större frihet i normgivningen än de statliga myndigheterna. Sådan differentiering mellan de samhälleliga organen, genom vilken det undviks att detaljreglera den kommunala normgivningssfären, synes tvärtom ibland upp-fattas som nödvändig för att inte träda självstyret förnär.²¹⁴ En annan förklaring till att kommunerna inte i lika mån anbefallts återhållsamhet i regelgivningen som statliga myndigheter kan förstås vara att deras normgivning helt enkelt inte uppfattas generera kostnader för samhället eller få effekter för företagens arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga m.m. i samma utsträckning som statliga myndighetsföreskrifter.²¹⁵

210 Se t.ex. SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting s. 21 ff. Se även Statskontoret (utg.), Statliga myndigheters reglering av kommunal verksamhet, Stockholm, 2005 s. 11 f. och Samlad uppföljning av den statliga styrningen av kommuner och landsting, Stockholm, 2016, s. 7 f.

211 Se t.ex. skr. 2008/09:206 Regelförenklingsarbetet, s. 14 och skr. 2009/10:226 Regelförenk-lingsarbetet 2006–2010, s. 56 f.

212 Se Ds 1991:32 Regelreformering, s. 79 ff. och s. 118 f. Se även Essen, Ulrik von, Kommunal normgivning, Jure, Stockholm, 2000, s. 200 f.

213 Se Essen, Ulrik von, Kommunal normgivning, Jure, Stockholm, 2000, s. 168 ff.

214 Se t.ex. prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar, s. 80 f.; bet.

2004/05:KU2 Rättsinformationssystemet, s. 18 f.; Ds 2011:24 Bättre tillgång till kommunala föreskrifter, s. 52 f. och prop. 2011/12:149 Bättre tillgång till kommunala föreskrifter, s. 28.

215 Det är emellertid i så fall, kan det tilläggas, något av en chimär, i varje fall enligt företagen själva; I en undersökning som Riksrevisionen lät Statistiska centralbyrån utföra år 2011 svarade nämligen en majoritet av de stora företagen och drygt en tredjedel av småföretagen (d.v.s. med färre än 10 anställda) att de i sin verksamhet belastades av kommunala regler, se skr. 2012/13:5 Riksrevisionens rapport om regelförenkling för företag, bilaga 1, s. 51.