Det mångtydiga begreppet ”ordning”

Som tidigare har påpekats är ”ordningsföreskrifter” en vedertagen term inom mångaolikarättsområden.Detsamma gäller begreppen ”ordning” och ”allmän ordning”, vilka det hänvisas till i en mängd varierande sammanhang i svensk lagstiftning. Ett exempel är brottsbalken (1962:700) [cit. BrB], vars sextonde kapitel bär rubriken ”Om brott mot allmän ordning” och stadgar straffansvar för bl.a. sådant som upplopp, myteri, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, uppvigling, djurplågeri, dobbleri och förargelseväckande beteende. Ett annat är utlänningslagen (2005:716) [cit. UtlL], i vilken en rad deviationer från de ordinära reglerna medges om det är påkallat med hänsyn till bl.a. den allmänna ordningen (se t.ex. UtlL 4 kap. 3 § och 5 kap. 1 §). Ett tredje exempel är ord-ningslagen,vilkenenligtsininledandeparagrafhandlaromallmänordningoch säkerhet vid bl.a. allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, på offentligplats,ikollektivtrafikochvididrottsarrangemang(OL1kap.1§), och ett fjärde är regeringsformen och Europakonventionen,⁴⁶ vilka båda medger vissa undantag i skyddet för grundläggande fri- och rättigheter för åtgärder som är nödvändiga för att bevara allmän ordning (se RF 2 kap. 23 § och t.ex.

art. 9 i konventionen).

46 Angående Europakonventionen, se avsnitt 2.4.1.2.

Vidare har också ett antal offentligrättsliga maktbefogenheter knutits till ordningsbegreppet. Enligt polislagen (1984:387) [cit. PolisL] får bl.a. polisen avvisa eller avlägsna samt i vissa fall tillfälligt omhänderta den som stör den allmänna ordningen, den som utgör en fara för den allmänna ordningen samt den eller de som det är nödvändigt att ingripa mot för att den allmänna ord-ningen ska kunna upprätthållas (PolisL 13–13 c §§). Liknande befogenheter tilläggs en polisman m.fl. för det fall att någon stör ordningen på en flygplats (LL 6 kap. 16 § 3 st.). En i vart fall lingvistiskt sett besläktad makt har rättens ordförande, vilken kan besluta om vissa tvångsåtgärder mot den som stör ord-ningen vid en domstolsförhandling (RB 5 kap. 9 §). Som avslutande exempel kan nämnas att skollagen (2010:800) [cit. SkolL] ger lärare och rektor stöd att vidta de åtgärder som är befogade för att komma till rätta med en elevs ord-ningsstörande uppträdande i skolan (SkolL 5 kap. 6 §).

Trots detta flitiga bruk av uttrycken ordning respektive allmän ordning så existerar det inte, vare sig i ordningslagen eller i lagstiftningen i övrigt, någon definition av termerna. Däremot finns det ett par uttalanden i förarbeten, rätts-praxis och den juridiska litteraturen som i vart fall låter ana konturerna av begreppen. Så har t.ex. polisens uppdrag att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället (jfr PolisL 1 §) tolkats så att det inte bara omfattar en skyldighet att motverka och beivra straffsanktionerade handlingar, utan också att säkerställa förutsättningarna för en i möjligaste mån trygg och konfliktfri samlevnad medborgarna emellan.⁴⁷ Vidare har det, inom straffrätten, ansetts vara fråga om en störning av allmän ordning när en person eller en grupp av personer har gjort intrång i ett intresse som skyddas av rättsordningen, t.ex. då arbete på eller fri passage förbi en viss plats förhindrats (se NJA 1989 s. 308, RH 2005:30 och Svea hovrätts dom 2014-06-17 i mål nr B 2656-13).⁴⁸ Slutli-gen har Håkan Strömberg, år 1954, beskrivit den ordning som det hänvisades till i det dåvarande stadgandet med rätt för länsstyrelsen att uppställa generella viten för att vidmakthålla ordningen i länet (se 3.2.1) så att vad som strävades efter var ”lugn och friktionsfrihet i den mänskliga samlevnaden, i den mån denna icke äger rum inom privatlivets hägn.”⁴⁹

UngefärpådetsättsomHåkanStrömbergsammanfattadedethela torde nog ordning i samhället också uppfattas i allmänt språkbruk, även om det givetvis

47Se Sjöholm, Erik, När och hur får polisen ingripa? Polisrättens allmänna grunder, 2 uppl., Liber,Stockholm,1978,s.23ff.ochBerggren,Nils-Olof &Munck, Johan, Polislagen. En kom-mentar, 12 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 32 ff. Se också prop. 2009/10:95 Luft-fartens lagar, s. 120 f. och SOU 2011:17 Förvar, s. 380 f.

48 Se även Vogel, Hans-Heinrich, Omhändertaganden enligt 13 § polislagen. Kommentarer till två JO-beslut och prop. 1990/91:129, FT 1991 s. 80 ff. samt Westerlund, Gösta, Ordningsstö-rande brott. En studie av brottsbalken och annan lagstiftning, särskilt den nya polislagen, 4 uppl., Bruun Juridik, Stockholm, 2011, s. 196. Se därtill SOU 1944:69 Betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten, s. 204 ff.

49 Se Strömberg, Håkan, Den lokala förordningsmakten, Gleerup, Lund, 1954, s. 85.

alltid är lite vanskligt att tala om ett sådant;⁵⁰ I Svenska Akademiens ordbok (SAOB) förklaras ordning, i den mening som nu är för handen, nämligen vara ett ”tillfredsställande tillstånd” inom ett samhälle med hänsyn till dess sätt att fungera och lagarnas efterlevnad, och då särskilt att det råder lugna, fredliga ochlagenligaförhållanden.Somantonymtillordningisamhälletangesi ord-boken ”laglöshet”.⁵¹

Med utgångspunkt i det ovan sagda så synes upprätthållande av ordningen alltså dels handla om att normala aktiviteter som accepterats från samhällets synpunkt ska kunna fortgå någorlunda ostört, dels om att den mellanmänskliga samvaron – med undantag för privata förhållanden – ska vara så trygg, säker och konfliktfri som möjligt. Ett försök till en exaktare definition än så bereder emellertid genast svårigheter, eftersom den närmare innebörden av ordnings-begreppet vid en jämförelse varierar från författning till författning; Så är t.ex.

den ”ordning” inom riket som det talas om i utlänningslagen uppenbarligen något helt annat än den ”ordning” i skolan som det hänvisas till i skollagen.

Betydelsen förändras dessutom över tid.⁵² För denna avhandlings vidkom-mande leder det till två viktiga utgångspunkter. Den första är att det inte nöd-vändigtvis behöver vara frågan om precis samma ”ordning” som det talas om i t.ex. miljöbalkens bemyndigande att meddela ordningsföreskrifter som i luft-fartslagens dito, utan termen kan tänkas ha delvis olika innebörd i de skilda regelverken. Förenande är emellertid att begreppet i samtliga fem bemyndi-ganden tar sikte på allmänhetens uppträdande (se 3.3.2, 3.4.2, 4.4.2, 5.4.2 och 6.3.2). Den andra slutsatsen, vilken delvis redan har demaskerats (se 1.1), är att ”ordning” är ett högst oklart och exceptionellt vidsträckt begrepp. Nära nog vilka förhållanden som helst, utom privata, verkar ju med lite god vilja kunna subsumeras under den svävande definitionen ovan. Ett bemyndiganden till lägre samhällsorgan att reglera ordningen innebär således både en långtgående och en mycket diffus överlåtelse av föreskriftsmakt.

Oaktat denna brist på klarhet när det gäller begreppet ordning görs det på ordningsområdet tidvis ansträngningar att upprätthålla en åtskillnad mellan å ena sidan ”ordning” och å andra sidan ”allmän ordning”. Som exempel kan nämnasiförarbetenatillluftfartslagen,därdetframhöllsattbemyndigandetatt meddela lokala ordningsföreskrifter inte avsåg den allmänna ordningen utan enbart ordningen på flygplatsen.⁵³ En snarlik distinktion förfäktades i motiven

50 Set.ex.Wellander,Erik,Förslagettillny regeringsform.Några språkliga kommentarer, SvJT 1963 s. 411 ff.

51 Se Svenska Akademiens ordbok, sökord ”ordning”, lydelse 2018-11-22 (www.saob.se). Vare sigNationalencyklopedinellerSvenskaAkademiens ordlista (SAOL) har däremot något alls att säga om termen ”ordning” i ifrågavarande bemärkelse, kan det noteras.

52 Se t.ex. prop. 1983/84:111 med förslag till polislag m.m., s. 22 och s. 51; prop. 2009/10:95 Luftfartens lagar, s. 120 f. samt prop. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, s. 21 f.

53 Se SOU 1999:42 Ny luftfartslag, s. 240 f.

till ordningslagen i anslutning till bemyndigandet att meddela ordningsföre-skrifter för hamnar.⁵⁴ En närmare granskning av lagförarbetena ger emellertid vid handen att det i stora drag är fråga om samma slag av angelägenheter som förutsätts kunna normeras genom bestämmelser om den allmänna ordningen som genom föreskrifter om ordningen (se 3.3.2.1, 3.4.2.1, 4.4.2.1, 5.4.2.1 och 6.3.2.1). Även i ordningslagen förblandas begreppen; I portalparagrafen anges det att lagen innehåller föreskrifter om allmän ordning och säkerhet vid bl.a.

vissa anläggningar och verksamheter, alltså t.ex. vid en hamn (OL 1 kap. 1 §), medan det i själva bemyndigandet att besluta ordningsföreskrifter för en hamn bara refereras till ordningen, d.v.s. utan något avgränsande adjektiv före (OL 3 kap. 10 §). De två begreppen torde sålunda förmodligen avse på ett ungefär samma sak. Av den anledningen kommer det i den fortsatta framställningen inteatttillmätasnågonavgörandebetydelseomettbemyndigande hänvisar till ordningen eller till den allmänna ordningen.