Geografiskt tillämpningsområde

En kommuns rätt att meddela lokala föreskrifter om den allmänna ordningen är, enligt bemyndigandet, knuten till ”offentlig plats”. I förevarande avsnitt ska därför först ägnas uppmärksamhet åt innebörden av detta begrepp, för att sedan gå vidare och analysera hur denna koppling påverkar föreskriftsmaktens geografiska tillämpningsområde.

Vad som utgör en offentlig plats definieras i inledningen till ordningslagen, närmare bestämt i OL 1 kap. 2 §, som lyder:

”Med offentlig plats enligt denna lag avses 1. allmänna vägar,

2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,

3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt

320 Se Länsstyrelsen i Västmanlands läns beslut 2011-04-26, diarienr 213-1208-11; Länsstyrel-sen i Södermanlands läns beslut 2018-07-10, diarienr 213-4743-2018 och Kammarrätten i Gö-teborgs dom 2018-03-17 i mål nr 754-18. De två sista är dock, bör det noteras, överklagade av respektive kommun och i skrivande stund föremål för prövning i överinstans. Det sistnämnda avgörandet, vilket avsåg Vellinge kommuns massmedialt uppmärksammade s.k. tiggeriförbud år 2017, måste ägnas några rader i detta sammanhang. I sina domskäl underströk kammarrätten nämligen, liksom förvaltningsrätten tidigare hade gjort, särskilt att kommunen – trots att den hade presenterat viss utredningen därom – ändå inte hade förmått visa att det med hänsyn till den allmänna ordningen var motiverat att införa ett förbud av det aktuella slaget. Några dylika krav på särskild bevisning kring behovet av en viss lokal ordningsreglering tycks aldrig tidigare, åtminstone inte uttryckligen, ha uppställs, vare sig i domstols- eller myndighetspraxis. Möjligen är detta således ett frö till hårdare krav på den lokala normgivningen. Man kan emellertid, på ett allmänt plan, diskutera om det i så fall är en framkomlig väg. Det torde nämligen knappast vara möjligt att uppställa särskilt höga krav på att en kommun ska kunna styrka att det i det enskilda fallet finns fog för en viss föreskrift. Så låter det sig nog, för att bara ta två exempel, svårligen ledas i någon form av dokumenterbar bevisning att sådana sedan länge vedertagna företeelser i lokala ordningsföreskrifter som utställande av juldekorationer och affischering i det enskilda fallet förorsakar några mer omfattande ordningsproblem i samhället. Rimligare och väsentligt smidigare vore därför att, som hittills också synes ha skett, låta behovsbedömningen utgå från vad som typiskt sett kan tänkas medföra störningar av den allmänna ordningen. Men det nu sagda är förstås i alla delar preliminärt; Avgörandet är ju, som ovan nämndes, överklagat till Högsta förvaltningsdomstolen, vilken har meddelat prövningstillstånd men ännu – då denna avhandling går i tryck – inte slutligt avgjort målet, se Högsta förvaltningsdomstolens beslut 2018-05-17 i mål nr 2149-18.

4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.

Regeringeneller,efterregeringensbemyndigande,enkommunfårföreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägs-områden, begravningsplatser och andra sådana järnvägs-områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpningav3kap.ochavlokala föreskrifter,underförutsättningattområdena är tillgängliga för allmänheten.

Om ett område eller utrymme som avses i första stycket är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Det-samma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.”

Termen ”offentlig” plats lanserades i och med ordningslagen och ersatte då det tidigare uttrycket ”allmän” plats i allmänna ordningsstadgan. Det huvud-sakliga skälet för reformen var den risk för förväxling som rådde genom att beteckningen allmän plats förekom i flera författningar men delvis hade olika innebörd i dessa. I klarhetens intresse valdes det därför att införa ett helt nytt uttryck – offentlig plats – som inte förekom på annat håll i lagstiftningen.Även om det nya begreppet är något vidare än det tidigare i geografiskt hänseende, är det liksom förut i första hand fråga om trafikområden av olika slag såsom vägar, gator, torg, parker och andra områden för allmän trafik. Som framgår av bestämmelsen har innebörden i viss mån knutits till de kommunala detalj-planerna enligt plan- och bygglagen (2010:900) [cit. PBL] och till väglagstift-ningen, främst väglagen och vägförordningen (2012:707) [cit. VägF]. I denna del blir bestämningen av vad som är offentlig plats förhållandevis enkel och tydlig, eftersom det i princip går att utläsa direkt av en karta huruvida ett om-råde är en sådan plats.³²¹ Något bör dock ändå sägas om dessa områden, som återfinns i de tre första punkterna i bestämmelsen.

Vad som är allmän väg anges i väglagen, nämligen en för allmän samfärd-selupplåtenvägdärstatenellerenkommunärväghållare(VägL1§).Som väg räknas både själva vägbanan och väganordningar som t.ex. parkeringsplatser och rastplatser i anslutning till den (VägL 2 § och VägF 2 §). Alla större vägar i Sverige som t.ex. europavägar, riksvägar och länsvägar samt många av rast-platserna utmed dessa torde alltså utgöra offentlig plats.³²² Vilka platser som i detaljplan redovisas som allmän plats, d.v.s. som ett område avsett för gemen-samma behov (jfr PBL 1 kap. 4 §), eller som kvartersmark för hamnverksam-het, följer naturligtvis just av den enskilda kommunens plan. För att det ska vara fråga om en offentlig plats krävs det emellertid därutöver också att dessa platser har upplåtits för sitt ändamål, d.v.s. ställts i ordning så att de kan an-vändas för avsett ändamål. Såvitt gäller hamnområden stadgas det dessutom ett krav på att dessa ska vara tillgängliga för allmänheten. Sådana delar av en hamn dit allmänheten äger tillträde endast under förutsättning att t.ex.

321 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 49, s. 55 ff. och s. 237.

322 Se SOU 2001:67 Enskild eller allmän väg?, s. 33 och s. 41 f.

jett för en båtresa har köpts faller förmodligen därför utanför definitionen av offentlig plats enligt tredje punkten i paragrafen.³²³

I förarbetena till ordningslagen pekades på att det självfallet kan finns be-hov av att kunna meddela lokala ordningsföreskrifter, liksom att upprätthålla kraven på tillstånd för att anordna allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar (jfr OL 2 kap. 4 §) och för att använda ett område på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål för vilket området är avsett (jfr OL 3 kap. 1 §), också beträffande andra platser än allmänna vägar och sådana om-råden som i detaljplanen redovisas som allmän plats respektive hamnomom-råden.

I en fjärde punkt i lagrummet togs det därför in en särskild bestämmelse med innebörden att även andra områden och utrymmen inom- eller utomhus som permanent används för allmän trafik ska anses vara offentlig plats. Som några exempel på sådana platser som i normalfallet därmed också är offentlig plats nämndes i förarbetena gång-, cykel- och bilvägar samt torg inom s.k. storkvar-ter, mer eller mindre spontant uppkomna "vägar" över tomtmark, vintervägar över isbelagda sjöar, större parkeringsplatser avsedda för allmänheten samt gång-, cykel- och ridvägar inom idrotts- eller fritidsområden; Allt dock under förutsättning att de begagnas i någon nämnvärd utsträckning.³²⁴

Det har däremot inte någon betydelse om områdena ifråga är belägna inom- eller utomhus. Även s.k. innetorg, eller med modernare språkbruk centruman-läggningar eller gallerior, kan således konstituera offentlig plats, förutsatt att det förekommer genomgångstrafik av någon betydelse. Detsamma gäller gångtunnlar och för allmänheten avsedda områden eller utrymmen i eller vid järnvägs- och tunnelbanestationer. När det gäller de senare anses emellertid, i linje med vad som ovan sagts om hamnar, bara utrymmen som allmänheten obehindrat – d.v.s. utan att t.ex. behöva lösa färdbiljett – har tillträde till vara offentliga. Som exempel torde alltså utrymmet innanför de s.k. spärrarna på tunnelbane- och pendeltågsstationerna i Stockholm inte utgöra offentlig plats, men väl stationsområdet utanför dessa. Till det sagda måste dock läggas den reservationen att väntsalar och biljetthallar i järnvägsstationer, färjeterminaler och flygplatsbyggnader inte alltid kan betraktas som offentlig plats, eftersom de vanligen endast utnyttjas av de resande. I den mån sådana lokaler jämväl innehåller butiker, näringsställen och serviceinrättningar som t.ex. post och bank – och det sålunda snarare är frågan om en slags innetorg – kan de emel-lertidtrotsallttänkasutgöraenoffentlig plats.³²⁵ I den juridiska litteraturen har Centralstationen i Stockholm och terminalbyggnaderna på Arlanda flygplats omnämnts som typexempel på dylika senare typer av utrymmen.³²⁶

323 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 239.

324 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 57 f. och 237 f.

325 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 84 och prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 239.

326 Se Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 31 f. Det bör därvid nämnas att regeringen i ett avgörande år 1985 slog fast att terminalerna på Arlanda flygplats inte utgjorde allmän plats, se regeringsbeslut 1985-02-21,

Som ovan framgått är huvudprincipen när det gäller offentlig plats alltså den att enbart områden eller utrymmen som allmänheten har tillträde till utan att behöva erlägga avgift eller som det annars ställs upp särskilda krav för att få vistas på utgör sådan plats.³²⁷ Ett område kan emellertid vara offentlig plats även om bara är fritt tillgängligt ibland. Av ordningslagen följer nämligen att om ett område eller utrymme bara är tillgängligt för allmänheten under vissa tider, är det offentlig plats under dessa (OL 1 kap. 2 § 3 st.). Så kan t.ex. en galleria vara offentlig plats då den har öppet, men inte under annan tid.

Inte heller nyss presenterade bestämmelse har emellertid ansetts täcka alla områden på vilka det kan behövas lokala ordningsföreskrifter eller regler om ianspråktagande av området i strid med dess ändamål. Genom ett särskilt be-myndigande i ordningslagen har därför en kommun tillagts befogenhet att fö-reskriva att vissa för allmänheten tillgängliga områden och anläggningar ska vara jämställda med offentlig plats vid tillämpning av OL 3 kap. och av lokala ordningsföreskrifter (OL 1 kap. 2 § 2 st.).³²⁸ Som exempel på områden som kan komma i fråga för ett sådant beslut anges i själva bemyndigandet anlägg-ningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra likande områden. Enligt kommentaren till ord-ningslagen kan det senare tänkas vara sådant som t.ex. trädgårdsanläggningar, slalombackar och kyrkogårdar.³²⁹ När det gäller badplatser så kan det noteras att det begreppet inte enbart är avsett att omfatta landområdet, d.v.s. själva stranden, utan enligt motiven även det nära land belägna vattenområdet. Exakt hur långt ut från land detta område sträcker sig ansågs inte kunna anges gene-rellt, men som en avgörande faktor vid bedömningen framhölls möjligheten för allmänheten att utnyttja vattenområdet för bad och rekreation.³³⁰ Det torde alltså i princip förhålla sig så att det område som kan jämställas med offentlig

refererat i Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 34. Det avgörandet förefaller emellertid numera ha passerats av rättsutvecklingen eftersom ”offentlig plats” i ordningslagen, till skillnad från begreppet ”allmän plats” i den vid regeringens prövning gällande allmänna ordningsstadgan, som ovan har visats även omfattar sådana utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik, jfr prop.

1956:143 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till allmän ordningsstadga m.m., s. 53 och prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 58.

327 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 239 f.

328 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 58 f. Inte minst av den omständigheten att rätten att göra så först delegeras till regeringen och därefter vidare till en kommun (se FOL 1 § 1 st.) synes den slutsatsen kunna dras att det har bedömts vara fråga om ett beslut om föreskrifter i regeringsformens mening och inte, trots dess synbarligen individuella karaktär, om ett beslut i ett enskilt fall (se 2.2). Det innebär att reglerna om normgivningsförfarandet m.m. (se 7 kap.) även gäller beträffande sådana beslut.

329 Se Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 33.

330 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 240.

plats är större på en badplats med långgrund botten än på en badplats där vat-tendjupet tilltar snabbt.

En grundförutsättning för att få utsträcka regleringen kring offentlig plats till andra områden är, som ovan nämndes, att det är frågan om platser som är tillgängliga för allmänheten. Vid tillkomsten av den aktuella bestämmelsen ansågs denna begränsning vara viktig, eftersom en kommun på den tiden inte kunde medges att meddela ordningsföreskrifter för andra områden än sådana som utgjorde allmän plats enligt den dåvarande uppräkningen av delegerbara ämnen i regeringsformen.³³¹ Som tidigare har påpekats är denna konstruktion numera avskaffad och ersatt med en uppräkning av de ämnesområden inom vilka delegation inte får ske (se 2.3.3). Någon motsvarande inskränkning i rummet uppställs därvid inte (jfr RF 8 kap. 3 §). Även om begränsningen till platser som är tillgängliga för allmänheten sålunda inte längre fyller någon konstitutionell funktion, så gäller den emellertid förstås även fortsättningsvis enligt sin lydelse.

När det sedan gäller själva bemyndigandet att meddela lokala föreskrifter om ordningen på offentlig plats, så kan det konstateras att bestämmelsen är något dubbeltydig. Förmodligen ska emellertid prepositionen ”på” inte tolkas som en strikt geografisk begränsning i så måtto att enbart sådant som försiggår inom gränserna för vad som utgör en offentlig plats kan regleras. I förarbetena till ordningslagen framhöll nämligen Ordningsstadgeutredningen att även fö-reskrifter om affischering på husväggar m.m. som vetter mot en allmän plats, liksom regler om högtalarutsändning som förvisso sker från ett enskilt område – t.ex. en butikslokal – men som riktar sig till personer på allmän plats torde kunna utfärdas med stöd av bemyndigandet ifråga, eftersom dylika regler ju syftar till att förebygga ordningsstörningar på den allmänna platsen. Vidare ansågs även mattpiskning m.m. på balkonger och liknande enskilda utrymmen i anslutning till en allmän plats stå i samband med ordningen där, medan sprid-ning av flygblad från luften ovanför en viss plats däremot inte bedömdes ha någon koppling till ordningen på marken.³³²

Utredningens påpekanden kommenterades inte i den efterföljande propo-sitionen, men dess uttalanden om affischering på och högtalarutsändning från enskild plats återges i såväl lagkommentaren till ordningslagen som i Svenska kommunförbundets underlag till lokala ordningsföreskrifter.³³³ Uppfattningen att högtalarutsändning från enskild plats kan angå den allmänna ordningen på offentlig plats synes också ha vunnit insteg hos myndigheterna.³³⁴ Vilka andra

331 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 59.

332 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 176 f. och s. 179.

333 Se Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 183 f. och Svenska kommunförbundet (utg.), Lokala ordningsföreskrifter, 1995, s. 16.

334 Såhart.ex.polismyndigheternainågraavgörandenfunnit att en lokal ordningsföreskrift med krav på polistillstånd för högtalarutsändning som riktar sig till personer på offentlig plats även

förehavanden på enskilda områden – om några – som skulle kunna tänkas ha bäring på ordningen på offentlig plats är oklart. Högsta förvaltningsdomstolen har dock i två äldre mål i vart fall inte godtagit ett förbud mot utomhushandel m.m. i anslutning till allmän plats (se NJA 1905 s. 36) eller restriktioner kring kortspel på områden synliga från allmän plats (se RÅ 1950 ref. 14). Dessvärre ger dessa avgöranden inte stöd för några generella slutsatser eftersom skälen – som brukligt var i äldre tid – är mycket kortfattade.

Den nyss förda diskussionen kan vid en första anblick tyckas vara onödig;

En kommun kan ju, som visades i det föregående, själv utvidga tillämpnings-området för sin normgivningsmakt genom att besluta att områden som inte är offentlig plats i vart fall ska vara jämställda med sådan plats vid tillämpning av reglerna om lokala ordningsföreskrifter. Spörsmålet är emellertid viktigt.

Alla skilda slag av områden och utrymmen från vilka störningar av ordningen på en offentlig plats kan tänkas emanera är nämligen inte möjliga att jämställa med offentlig plats, dels eftersom det särskilda bemyndigandet endast avser vissa slag av områden, dels eftersom en förutsättning för att så överhuvudtaget ska få ske är att det är fråga om områden som är tillgängliga för allmänheten.

Sådant som t.ex. högtalarutsändning från en bostad, affischering på inhägnad tomtmark eller mattpiskning från en lägenhetsbalkong är sålunda inte möjligt att komma åt genom att utsträcka ordningslagens tillämplighet i rummet med stöd av det särskilda bemyndigandet därtill i ordningslagen.