Förhållanden som är reglerade på annat sätt

AllaredansjälvabemyndigandenaiOL3kap.8och10§§innehåller,som ovan har lagts fram (se 3.3.3 och 3.4.2), en del element som begränsar vad som får normeras med stöd av dem. Som i de sammanhangen aviserades uppställs det emellertid genom en regel i OL 3 kap. 12 § 1 men. ytterligare två restriktioner för den lokala normgivningsmakten, nämligen att föreskrifterna inte får angå redan reglerade förhållanden eller avse sådana företeelser som kan regleras på annat sätt. Dessa begränsningar ska nu tas upp till behandling. Den första, att de lokala reglerna inte får angå sakförhållanden som sedan förut är normerade på annat håll, analyseras i förevarande avsnitt, medan undersökningen av den senare inskränkningen får anstå till nästa avsnitt nedan (se 3.5.2). Det lagrum som står i fokus för båda dessa avsnitt, alltså OL 3 kap. 12 § 1 men., har fått följande avfattning:

”Föreskrifter enligt 8–11 §§ får inte angå förhållanden som är reglerade i denna lag eller annan författning eller som enligt lagen eller annan författning kan regleras på något annat sätt.”

Förbehållet att de lokala föreskrifterna inte får strida mot de riksgemensamma ordningsreglerna eller någon annan allmän författning kan spåras tillbaka till 1868 års ordningsstadga, i vilken ett förbud med den innebörden stegvis kom att införas (se 3.2.1). I ordningslagens föregångare, allmänna ordningsstadgan, uttrycktes sakläget som så att de lokala föreskrifterna inte fick angå förhållan-den ”om vilka annorledes är bestämt” (jfr AOst 7 § 1 st.). Denna formulering, som myntades i det andra betänkandet med förslag till allmän ordningsstadga (se 3.2.2),³⁶⁰ fick en del kritik vid remissbehandlingen på grund av att den inte tillräckligt tydligt klargjorde räckvidden av kommunernas befogenheter. I den efterföljande propositionen förtydligade sig regeringen därför och framhöll, efter att bl.a. ha konstaterat att såväl lagstiftning som myndighetsföreskrifter av vitt skilda slag kunde innehålla bestämmelser som berörde ordningsfrågor, att den aktuella ordvändningen var avsedd att förstås så att en lokal ordnings-föreskrift inte fick stå i strid med lagar och andra författningar eller med vad som kunde vara bestämt i annan ordning. Givetvis fick en sådan då inte heller strida mot de riksgemensamma reglerna i allmänna ordningsstadgan.³⁶¹

360 Se SOU 1954:37 Allmän ordningsstadga m.m., s. 8.

361 Se prop. 1956:143 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till allmän ordnings-stadga m.m., s. 108 ff.

Vid utarbetandet av ordningslagen bedömdes det att de begränsningar som hade diskuterats i motiven till allmänna ordningsstadgan alltjämt borde gälla även ifråga om lokala föreskrifter med stöd av den nya lagen och att dessa, i likhet med tidigare, borde komma till uttryck i lagtext. Ordningsstadgeutred-ningen rekommenderade, som tidigare har nämnts (se 3.3.1 och 3.4.1), att det skulle ske genom ett särskilt stadgande invid respektive bemyndigande, men i propositionen och i den sedermera antagna versionen av ordningslagen kom saken istället att slås fast separat i just OL 3 kap. 12 § 1 men. Anledning därtill var, som också har nämnts, en rekommendation från Lagrådet, vilket ansåg att samma inskränkningar lämpligen borde gälla för alla slag av lokala föreskrif-ter med stöd av lagen. I specialmotiveringen utvecklade regeringen sin syn på subsidiariteten och förklarade att bestämmelsen, trots sin kategoriska avfatt-ning, emellertid inte var avsedd att tolkas så att de lokala föreskrifterna bara får avse ämnen som lämnats helt oreglerade i lagstiftningen. Tvärtom ansågs det i viss utsträckning även vara tillåtet att använda sig av ordningsföreskrifter för att komplettera befintliga regelverk med sådant som t.ex. krav på tillstånd som går längre än vad som föreskrivits i den allmänna författningen eller med bestämmelser som straffbelägger vissa förfaranden som lagstiftaren inte har kriminaliserat. En liknande uppfattning hade tidigare förts fram av Ordnings-stadgeutredningen.³⁶²

Något entydigt och uttömmande svar på i vilka fall eller i vilken utsträck-ning som en dylik komplettering av andra författutsträck-ningar är tillåten ansågs inte kunna ges i förarbetena. Som en allmän princip förespråkades emellertid att utfyllande föreskrifter inte borde få beslutas om ambitionen med den aktuella regleringen hade varit att uttömmande normera ett visst förhållande. Huruvida så varit avsikten måste enligt motiven bli föremål för tolkning från fall till fall, varvid avgörande betydelse bör tillmätas regleringens grunder och syfte. Om det vid en analys av dessa framgår att det normgivande organet medvetet har lämnat ett visst förfarande straffritt, får det sålunda inte kriminaliseras genom lokala föreskrifter. Om det däremot förhåller sig så att samhällsorganet ifråga av någon anledning bara har underlåtit att reglera saken, kan den aktuella för-fattningen som huvudregel fyllas ut med lokala föreskrifter som t.ex. utvidgar dess tillämpningsområde eller som mer i detalj normerar vad som i föreskrivs i den.³⁶³Som exempel på två regelverk som typiskt sett ansågs möjliga att komplettera med lokala ordningsföreskrifter lyfte Ordningsstadgeutredningen fram plan- och bygglagstiftningen samt den numera avskaffade regleringen om tillfällig försäljning.³⁶⁴ Som ett tredje och sista typfall nämnde utredningen

362 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 192 och s. 322 samt prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 141 f., s. 287 och s. 398.

363 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 322 samt prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 287.

364 Se lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning [upphävd].

narkotikastrafflagen (1968:64), vilken ansågs möjlig att fylla ut med ett förbud mot användning av droger på allmän plats.³⁶⁵ Eftersom även s.k. eget bruk av narkotika numera är kriminaliserat torde emellertid det exemplet ha passerats av rättsutvecklingen.³⁶⁶

En jämförelse med de exempel på företeelser som kunde tänkas bli föremål för reglering genom lokala föreskrifter om ordningen som lämnades i motiven (se 3.3.2.1 och 3.4.2.1) ger vid handen att kompletterade lokala bestämmelser uppenbarligen i viss utsträckning också har ansetts vara möjliga i förhållande till alkohollagen (2010:1622) [cit. AlkhL] (förtäring av alkohol), miljöbalken (oljud, damm, spill och dålig lukt) och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (användning av fyrverkerier).³⁶⁷ Vidare togs det i förarbetena närmast för givet att det ävenifortsättningenskullevara godtagbart med regler som fyller ut lagstiftningen kring tillsyn över hundar och katter, i vart fall när det gäller sådant som koppeltvång för hund, skyldighet att plocka upp fekalier efter hund samt förbud mot att låta hundar och katter vistas på vissa platser.³⁶⁸ Antagligen berodde det på att dylika angelägenheter har lång tradition av att hanteras just på lokal nivå (se 3.2.1 och t.ex. RÅ 1952 I 12, RÅ 1955 I 186, RÅ 1958 I 229, RÅ 1977 Bb 101, RÅ 1980 2:55 och RÅ 1982Ab106).³⁶⁹ I förarbetenatill den nuvarande lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter konstaterades det också, kan det tilläggas, att lokala ordningsföreskrifter om hundhållning var vanligt förekommande, men vare sig regeringen eller den föregående utredningen framförde därvid några invändningar mot det.³⁷⁰

Däremot har regeringen, i ett överklagandeärende år 1995, inte godtagit en lokalordningsföreskriftsombl.a.tilladeenpolismyndigheträtt att omhänderta och avliva lösspringande hundar.³⁷¹ Regeringen hänvisade till att saken redan var rättsligt reglerad i annan ordning, varmed den får förmodas ha åsyftat den

365 Se SOU 1985:24 Ordningslag, s. 323.

366 Se 1 § 1 st. 6 p. narkotikastrafflagen. Se även regeringsbeslut 1988-05-19, refererat i Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 191.

367 Se t.ex. prop. 2009/10:203 Ny lag om brandfarliga och explosiva varor, s. 31.

368 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 226 ff.

369 Se även t.ex. Svea hovrätts dom 2004-03-29 i mål nr B 8211-03; Eskilstuna tingsrätts dom 2013-01-23 i mål nr B 3223-12; Luleå tingsrätts dom 2013-08-09 i mål nr B 801-13; Södertörns tingsrätts dom 2013-09-19 i mål nr B 8609-13; Västmanlands tingsrätts dom 2014-02-07 i mål nr B 2774-13; Södertörns tingsrätts dom 2014-09-16 i mål nr B 11739-14 och Malmö tingsrätts dom 2017-06-07 i mål nr B 2291-14.

370 Se prop. 2006/07:126 Tillsyn över hundar och katter, s. 15 och SOU 2003:46 Hund i rätta händer - om hundägarens ansvar, s. 86.

371 Se regeringsbeslut 1995-06-01, refererat i Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 193 ff. Numera finns det, kan det tilläggas, ett uttryckligt lagstöd för sådana åtgärder i 11–12 §§ lagen om tillsyn över hundar och katter.Sedanenlagändring den 1 juni 2018 ankommer det emellertid på länsstyrelsen, och alltså inte längre på polisen, att besluta om sådant som t.ex. avlivning.

dåvarande lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter, som delvis gav polisen sådana befogenheter, samt möjligen också regleringen kring hittegods i lagen (1938:121) om hittegods. Vidare har länsstyrelsen, i samband med sin obligatoriska granskning av nya eller ändrade kommunala föreskrifter (se 9.4), vid två tillfällen upphävt lokala föreskrifter om förbud mot medförande av s.k.

kamphundar till offentlig plats. I båda ärendena motiverade styrelsen åtgärden med att det nämnda sakförhållandet redan på ett uttömmande sätt reglerades i djurskyddsförordningen (1988:539), enligt vilken det som huvudregel inte ens är tillåtet att inneha eller genom avel frambringa en hund med de egenskaper som kommunerna beskrev i föreskrifterna; Några ytterligare regler bedömdes därför inte vara möjliga att besluta.³⁷² Alla förhållanden kring hållande av hund är alltså, som ovan har visats, inte tillåtna att normera i ordningsföreskrifter.

Tre andra företeelser som inte heller har accepterats i ordningsföreskrifter är regler om ansvar för skador vid torghandel, om skyldighet att ha erforderligt livräddningsmateriel tillgängligt vid badplatser och om begagnandet av vissa järnvägsspårpåoffentligplats.Dets.k.utomobligatoriskaskadeståndsansvaret harnämligen,tillattbörjamed,ansettsvarauttömmandereglerat på annat sätt, främst i skadeståndslagen (1972:207) (se Kammarrätten i Stockholms dom 2013-05-20 i mål nr 8219-12).³⁷³ Vidare, när det gäller livräddningsutrustning på badplatser respektive användningen av järnvägsspår, så pekade regeringen i ett avgörande år 1995 på att båda dessa sakförhållanden redan var normerade i den då gällande räddningstjänstlagen (1986:1102) samt i järnvägssäkerhets-lagen (1990:1157),³⁷⁴ varför lokala regler med stöd av ordningslagen i samma ämnen inte lagligen kunde godtas.³⁷⁵

Ytterligare en angelägenhet som det, med ledning av den princip som visats prov på ovan, inte torde vara tillåtet att använda sig av ordningslagen för att skärpa på lokal nivå är sexköpsregleringen (BrB 6 kap. 11 §). I samband med kriminaliseringen av tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning i slutet på 1990-talet gjordes noggranna överväganden kring vilka led i prostitution som borde vara straffbara, varvid slutsatsen blev att den som erbjuder förbindelsen –denprostituerade–inte skulle omfattas av straffansvaret. Ett viktigt skäl för

372 Se Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut 2001-03-08, diarienr 24892-01-8391 och Läns-styrelsen i Västra Götalands läns beslut 2001-05-15, diarienr 657-22297-2001.

373 Dessutom hör regler kring skadestånd till det obligatoriska lagområdet (jfr 2.3.2), och kan sålundaaldrighanterasgenomkommunalaföreskrifter,mendetförefallerdomstoleninteha fäst något avgörande avseende vid.

374 Numera finns motsvarande regler i lagen om skydd mot olyckor respektive i järnvägslagen (2004:519) och lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. Såvitt gäller skyl-digheten att i vissa fall hålla med livräddningsmateriel, som inte kan läsas ut direkt ur lagen om skydd mot olyckor, se prop. 1985/86:170 om räddningstjänstlag m.m., s. 48 och s. 84 samt prop.

2002/03:119 Reformerad räddningstjänstlagstiftning, s. 104.

375 Se regeringsbeslut 1995-06-01, refererat i Åberg, Kazimir, Ordningslagen. Kommentarer och rättspraxis, 4 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2017, s. 193 ff.

det var att det inte ansågs rimligt att den som redan utnyttjades också skulle riskeras att straffas för det.³⁷⁶ Dettorde sålunda saknas utrymme för att genom lokala ordningsföreskrifter t.ex. ställa upp förbud mot utbjudande av sexuella tjänster på offentlig plats.

En lagstiftning som det däremot som utgångspunkt finns goda möjligheter att fylla ut med lokala ordningsföreskrifter är förstås, som tidigare har antytts (se 3.3.2.1), ordningslagen själv. Stadgandet i OL 3 kap. 12 § 1 men. anses nämligen som huvudregel inte begränsa möjligheterna att genom lokala regler ställa upp mer vittgående villkor i något avseende än vad som följer av lagen (se NJA 1997 s. 179).³⁷⁷ På samma sätt som i relation till andra regelverk gäller emellertid att bestämmelserna inte får angå sådana sakförhållanden som redan är fullständigt reglerade i lagen. En sådan angelägenhet är kravet på tillstånd för innehav och användning av pyrotekniska varor på en idrottsanläggning när idrottsarrangemang anordnas där (OL 5 kap. 3 §).³⁷⁸ Det kan alltså inte skärpas på lokal nivå. En annan är reglerna om allmänna sammankomster (OL 2 kap.) vilka, inte minst med beaktande av det starka skydd som demonstrations- och mötesfriheten ges i regeringsformen, inte heller har bedömts vara möjliga att fylla ut (jfr dock 8.2.3).³⁷⁹ Någon motsvarande begränsning har däremot inte, kan det noteras, förfäktats i förhållande till reglerna om ordning och säkerhet i kollektivtrafik som t.ex. tunnelbana, spårväg och taxitrafik (OL 4 kap.), men de lagbestämmelserna är å andra sidan redan så detaljerade och stränga att det faktiska utrymmet för mer vittgående regler torde vara begränsat. I praktiken förefaller det alltså främst kunna bli fråga om att fylla ut reglerna om allmän ordning och säkerhet i OL 3 kap.

Som nu har lagts fram är en förutsättning för att lokala ordningsföreskrifter med stöd av ordningslagen ska få meddelas i ett visst ämne alltså att sakfrågan inte är uttömmande reglerad på något annat sätt. En fråga som därvid inställer sig är emellertid hur det då kan komma sig att lokala föreskrifter med stöd av den lagen anses kunna begagnas för att normera sådant som t.ex. utdelning av flygblad, uppsättande av skyltar och banderoller, affischering och högtalarut-sändning (se 3.3.2.1); Är inte dessa ämnen, om några, uttömmande normerade på annat håll, närmare bestämt i grundlagsbestämmelserna om yttrandefrihet och tryckfrihet i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen? Så är förvisso delvis fallet. Att det ändå betraktas som tillåtet att besluta lokala regler med

376 Se prop. 1997/98:55 Kvinnofrid, s. 100 ff.; prop. 2004/05:45 En ny sexualbrottslagstiftning, s.150ochSOU2010:49Förbudmotköpav sexuell tjänst. En utvärdering 1999–2008, s. 76. Se ocksåLernestedt,Claes&Hamdorf,Kai,Sexköpskriminaliseringen – till skydd av vad? – del I, JT 1999/00 s. 846 ff. och Sexköpskriminaliseringen – till skydd av vad? – del II, JT 2000/01, s. 111 ff.

377 Se prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 286 ff.

378 Se prop. 2008/09:78 Ytterligare åtgärder mot ordningsstörningar vid idrottsarrangemang, s. 48 och s. 66 f.

379SeDs2008:53Allmännasammankomsterpåoffentligplats,s.24.SeävenJO 2003/04s.106;

JO 2003/04 s. 385 och JO 2017/18 s. 557.

nyssnämnda innehåll beror på det speciella förhållande som råder mellan just dessa friheter och föreskrifter om ordningen, något som dock gäller generellt för alla de olika slag av lokala ordningsföreskrifter som förekommer i denna studie och som därför kommer att förbigås i detta sammanhang; Det återvänds istället till den saken mot slutet av framställning (se 8.2.2).