Beställningscentral i egen regi

Frågan huruvida det är förenligt med upphandlingslagstiftningen att driva beställningscentral i egen regi genom att den upphandlande regionala kollektivtrafikmyndigheten (Region Östergötland) upp-drar åt ett helägt dotterbolag (Östgötatrafiken AB) att driva beställ-ningscentralen har prövats av Kammarrätten i Jönköping.⁴² I domen, som meddelades den 21 oktober 2015, anför domstolen bl.a. att

Vid bedömning av frågan i målet kan konstateras att regionen bl.a. är en regional kollektivtrafikmyndighet med lagstadgat ansvar för såväl den allmänna kollektivtrafiken som samordning av den särskilda kollektiv-trafiken i regionen. De upphandlingsrättliga bestämmelserna utgör inget hinder för regionen att bedriva samordningen av den särskilda kollek-tivtrafiken i regionen i egen regi. De utgör enligt kammarrättens mening inte heller något hinder för regionen att överlämna samordningen av den särskilda kollektivtrafiken till ett helägt bolag som regionen utövar full kontroll över och som utför mer än 80 procent av sin verksamhet för regionens räkning.

Domstolens slutsats var således att uppdraget som sådant mellan myn-digheten och det helägda dotterbolaget faller utanför tillämpnings-området för upphandlingsreglerna och att en upphandling enligt LOU inte anses påbörjad. Domen är principiellt viktig och klarlägger rätts-läget i en tid då flera huvudmän startar upp beställningscentraler i egen regi.

Dalatrafiken

Region Dalarna är ett kommunalförbund vars medlemmar är Dalarnas 15 kommuner och landstinget Dalarna. AB Dalatrafiken ägs av Region Dalarna. Beställningscentralen för sjukresor, färdtjänst och annan anropsstyrd trafik har sedan 2007 drivits på entreprenad efter sed-vanlig upphandling, men redan 2012 belystes frågan om att driva beställningscentral i egen regi. Sedan den 1 juli 2017 har Dalatrafiken egen dygnet runt-öppen beställningscentral i Borlänge med ett fyrtio-tal anställda. Innan beslutet fattades om egen drift gjordes en utred-ning under 2015.⁴³

42 Mål nr 2856-14.

43 AB Dalatrafik, Utredning av framtidens beställningscentral och kundservice inför vägval 2017-07-01, Maj–december 2015.

SOU 2018:58 Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel

I utredningen beskrevs konkurrenssituationen som undermålig genom att Dalatrafiken vid tidigare upphandlingar enbart fått ett enda anbud, vilket beror på en i princip obefintlig konkurrens inom området, och att några större förändringar avseende detta inte var att vänta. De svagheter som identifierades med det dåvarande leveran-törsavtalet handlade bl.a. om svårigheter att åstadkomma ett optimalt nyttjande av fordonsresurserna, otydligt gränssnitt mellan beställ-ningscentralens verksamhet och Dalatrafikens kundservice och trafik-planering samt svagt incitament för att överföra resenärer från sär-skilda persontransporter till allmän linjetrafik, eftersom bokning av sådana resor tar längre tid och att ersättningen inte uppväger kostnaden.⁴⁴

Det som enligt Dalatrafikens utredning talade för beställnings-central i egen regi var bl.a. att trafiksystemet kan optimeras genom en fullständig kontroll av alla fordonsresurser så att dessa nyttjas så effektivt som möjligt oavsett trafikslag. Enbart den som har full kontroll över trafiksystemet har också möjlighet att se hur fordons-parken bäst används för att undvika att fler fordon behövs för att trafiksystemet ska flyta. Med all verksamhet i egen regi kan trafik-planeringen ta sin utgångspunkt i vad som är optimalt rent geo-grafiskt och i en för ändamålet anpassad organisation säkerställa en planering som utgår från hur de olika trafikslagen bäst samverkar utifrån resenärernas behov till så låga kostnader som möjligt. Det bedömdes inte vara möjligt för upphandlade funktioner eftersom verk-samheten blir överlappande med flera som planerar trafik i samma geografiska område.

Därutöver menade Dalatrafikens utredning att genom en foku-serad och tydlig beställningscentral går det att övertyga resenärer om att en resa med kollektivtrafik i stället för en kostsam resa i taxi går att företa. Närhet till landsting och kommuner för stöd underlättar denna överflyttning, vilket skulle möjliggöra en stor besparings-potential.⁴⁵

När det gäller ekonomiska aspekter visade utredningen att det till-kommer fler kostsamma funktioner att driva beställningscentral i egen regi, jämfört med att upphandla. Dock är besparingspotentialen för trafikkostnaderna avsevärt större vid egen regi och tillsammans med en teknikutveckling beräknas det ge nästan 18 miljoner kronor

44 Ibid, s. 8–9.

45 Ibid, s. 28–29.

Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel SOU 2018:58

per år i lägre kostnader från år 3, jämfört med upphandlingsalterna-tivet som ger 3,8 miljoner kronor per år i lägre trafikkostnader. För-utom den ekonomiska aspekten var det sammantaget samlokaliser-ing av all verksamhet integrerat med Dalatrafikens övriga verksam-heter, närheten till resenärerna och uppdragsgivarna samt tillska-pandet av arbetstillfällen på hemmaplan som talade för drift i egen regi.⁴⁶

Västerbotten

Länstrafiken Västerbotten har genomfört ett uppdrag som syftar till att skapa ett beslutsunderlag inför bildandet av en gemensam beställningscentral i Västerbottens län för samhällsbetalda resor som färdtjänst, riksfärdtjänst sjukresor och s.k. ringbilar. Skolskjuts om-fattades inte av uppdraget. I Länstrafikens utredning⁴⁷ förs ett resone-mang om för- och nackdelar med att införa en gemensam beställ-ningscentral. Till fördelarna hör möjligheten att samordna resor, vilket medför kostnadsbesparingar som kan vara till fördel för rese-närerna, genom att besparingarna skulle kunna öppna upp för en generösare tilldelning av resor eller att man kan få rätt att företa resor till orter utanför kommunen. Ytterligare en positiv aspekt är om reseadministratören på den gemensamma beställningscentralen även är ansvarig för kollektivtrafikens kundservice. Om den personen skulle kunna besvara frågor om tider och priser för kollektivtrafiken skulle det innebära en tydlighet och förenkling för resenären, genom att det finns en person med överblick över all trafik inklusive driftstör-ningar eller andra hinder. Reseadministratören skulle även kunna öka möjligheterna för resenären att företa resor med kollektivtrafik i stället för taxi, om det är möjligt utifrån resenärens perspektiv.

Nackdelar som lyfts fram är att samordningen kan innebära längre vänt- och resetider samt att det vid övergång till gemensam beställ-ningscentral i omgivande län har varit besvärligt med ett nytt telefo-nnummer för bokning av färdtjänst. Totalt sett har en centralisering i grannlänen av myndighetsutövningen till regional nivå, gemensam

46 Ibid, s. 40.

47 Länstrafiken Västerbotten, Gemensam beställningscentral för samhällsfinansierade resor i Väster-botten, delrapport 2, Lycksele 2018-01-31.

SOU 2018:58 Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel

beställningscentral och samordning av särskilda persontransporter inneburit kostnadsbesparingar.⁴⁸

Den bärande ekonomiska idén med införande av en gemensam beställningscentral är att om fler är parter i beställningscentralen ökar möjligheterna att samordna resor, vilket innebär en kostnadssänk-ning för dessa. Vid samordkostnadssänk-ning är det möjligt att räkna fram samord-ningsvinsten för varje enskild resa och finansiär. Vidare ger en gemen-sam beställningscentral stordriftsfördelar, särskilt om den gemen-samordnas med Länstrafikens kundservice. Därtill sker en fakturering av resorna månadsvis, varvid kostnaderna omedelbart kommer beställaren till del.⁴⁹ Sammantaget framgår i utredningen att Länstrafiken föreslår att den gemensamma beställningscentralen bildas och ska bedrivas i egen regi från och med januari 2020.

Östergötland

I Östergötland har beställningscentralen i Mjölby varit i full drift fr.o.m. den 1 juli 2014. I Mjölby finns beställningsmottagning, trafik-ledning, fasta resor och trafikupplysning. Under 2017 hanterade beställningscentralen 1,35 miljoner resor. Man har öppet dygnet runt och bemanningen omfattar 62 personer, varav 55 heltidstjänster. Kost-naderna uppgick under 2017 till 31 miljoner kronor. Beställningscen-tralen debiterar 23 kronor per bokning till regionen och de kommuner som har överlämnat anordnandet av trafiken till den regionala kollek-tivtrafikmyndigheten.⁵⁰

Företrädare för Östgötatrafiken framhåller att det går att uppnå synergieffekter genom samplanering. Visserligen är det dyrare att ta emot beställningar och ha trafikledning än om man valt en upphand-lad entreprenör, å andra sidan blir samordningen och kundnöjdheten högre. Genom lokalkännedom går det att hantera störningar i trafi-ken på ett för resenären smidigare sätt än vad en upphandlad leve-rantör förmår. Även om beställningscentral i egen regi på pappret är ett dyrare alternativ än en upphandlad beställningscentral, finns det således större möjligheter att öka samordningsgraden genom manu-ell optimering och god lokalkännedom. Östgötatrafiken uppger att kundnöjdheten har ökat för varje år sedan verksamheten startade

48 Ibid, s. 38–39.

49 Ibid, s. 2.

50 Uppgift från Johan Åkerlind, Östgötatrafiken, 2018-06-08.

Samordning – innebörd, identifierade hinder och goda exempel SOU 2018:58

och 95 procent av resenärerna är nöjda med beställningscentralens arbete. Därutöver har snittkostnaden för de kommuner som över-lämnat anordnandet av trafiken till regionen minskat med drygt 7 procent per beställning.⁵¹

8.6.4 Upphandlingens betydelse för en ökad samordning