Kommunala samverkansformer

Kommuner och landsting samverkar i stor uträckning både inom de obligatoriska och frivilliga verksamheterna. Samverkan är i regel fri-villigt initierat, men det finns också områden där samverkan är obli-gatorisk, t.ex. biblioteksverksamheten och räddningstjänsten. Det är möjligt med såväl offentligrättsliga som privaträttsliga former för kommunal samverkan i form av gemensamma nämnder och kom-munalförbund respektive företag, stiftelser eller föreningar. De van-ligaste formerna för samverkan mellan kommuner är genom inter-kommunala avtal. Även samverkan i informella konstellationer är vanliga företeelser. I första hand sker samverkan inom frågor som inte berör myndighetsutövning utan avser utförandet av kommunala tjänster. Drivkrafterna bakom att börja samverka mellan kommuner är vanligtvis förändringar i kommunens ekonomiska, politiska eller demografiska förutsättningar.

Samarbete bygger på att båda parter har behov av att agera i en större konstellation eller är beroende av varandras resurser för att få exempel-vis bättre kunskap, större handlingskraft på marknaden och ökad effek-tivisering, och för att få ut fördelar av det. Kommunal samverkan kan syfta till effektivisering och rationalisering genom stordrift eftersom kommunerna kan spara pengar genom att dela resurser och kostnader.

Det kan bland annat handla om att öka möjligheterna att tillhandahålla service och tjänster i alla kommundelar, inte minst i glesbygd. Samver-kan är också ofta ett sätt att säkerställa tillgång till specialistkompeten-ser som det kan vara svårt för kommuner att finansiera på egen hand.⁷ Samverkan kan emellertid även ha utvecklingsmotiv. Det kan handla om att stärka ekonomin och konkurrenskraften, påverka eller föra dialog med viktiga omvärldsaktörer eller att genomföra resurskrä-vande projekt. Vanligtvis syftar utvecklingsinriktad samverkan till

6 SOU 2007:10.

7 Statskontoret, Kommunal avtalssamverkan – Behövs ökade möjligheter? Rapport 2016:23 s. 19–20.

Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning SOU 2018:58

att öka kommunernas handlingskapacitet genom tillgång till erfaren-heter, resurser och arbetssätt över sektorsgränser. I samma rapport konstateras att graden av samverkan inte är lika utbredd i den s.k.

kommunala kärnverksamheten. Till den kommunala kärnverksam-heten räknas sådan verksamhet som skola, handikappomsorg, äldre-omsorg och individ- och familjeäldre-omsorg. Ett av skälen till detta är att dessa verksamheter består av individuella tjänster som konsumeras i samma ögonblick som de produceras. De är därför lokala till sin karaktär. Ett annat skäl kan vara att

dessa tjänster utgör kärnan i välfärdsuppdraget och därmed är så pass viktiga för kommunpolitikerna att de vill ha fullständig egen kontroll över verksamheten, utan att behöva anpassa sig till eller kompromissa med någon samverkanspartner.

Karaktären på verksamheten får ofta styra valet av samverkansform.

För verksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad är de privaträttsliga formerna bättre lämpade, medan offentligrättsliga former lämpar sig bättre för verksamhet som innefattar myndighets-utövning.

Omfattningen av verksamheten har också betydelse. Valet av samver-kansform torde även kunna påverkas av vilken vana som finns av sam-verkan inom ett visst verksamhetsområde; formerna kommunalförbund och gemensam nämnd medför större ingrepp i de berörda kommuner-nas styrning och organisation, och därför kan avtalssamverkan vara att föredra om parterna i ett initialskede vill pröva samverkans förutsätt-ningar. Även andra faktorer har betydelse när det mer generellt gäller behovet av och möjligheterna till samverkan, till exempel demografiska och geografiska förhållanden såsom kommunens storlek, närheten till andra kommuner och hur många dessa är. Samtidigt är det inte givet att samverkan inom ett visst verksamhetsområde automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Vad gäller till exempel myndighetsut-övning kan flera olika samverkansformer bli aktuella, främst kommunal-förbund, gemensam nämnd eller formella avtal (om det finns särskilt lagstöd). Det finns också många exempel på verksamhetsområden där olika kommuner har valt olika former för samverkan.⁸

Utgångspunkten är, när kommuner och landsting anlitar någon annan som utförare av en uppgift, att de behåller huvudmannaskapet. Det övergripande ansvaret i förhållande till medborgarna behåller kom-munen eller landstinget, trots att det rent faktiskt är en annan aktör

8 Statskontoret, Kommunal avtalssamverkan – Behövs ökade möjligheter? Rapport 2016:23 s. 21.

SOU 2018:58 Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning

som utför insatsen. I vissa fall, som med färdtjänst och riksfärd-tjänst, är det möjligt att överlämna uppgiften delvis eller helt och hållet, se kapitel 3, Nulägesbeskrivning.

Kommunal avtalssamverkan

Fr.o.m. den 1 juli 2018 är det möjligt för kommuner, genom en ändring av kommunallagen, att ingå avtalssamverkan med varandra om särskilda persontransporter. Detta innebär att en kommun kan överlåta till en annan kommun att sköta om en kommunal angelägen-het men med bibehållet huvudmannaskap. Under 1990-talet var detta en möjlig samverkansform, vilket har gjort att Göteborgs Stad sedan 90-talet har handhaft anordnandet av trafiken avseende färdtjänst och skolskjuts för Härrydas och Mölndals räkning. Avtalet blev inte ogiltigt i sig när denna möjlighet till samverkan togs bort eftersom det var fullt möjligt att göra på detta sätt när avtalet slöts och det inte var tidsbegränsat.

Regeringens proposition 2017/18:151 En generell rätt till kommunal avtalssamverkan

Samverkan genom avtal innebär att kommuner och landsting vidtar handlingar i eget namn och inom den egna organisationen. Som utred-ningen ovan redogjort för, se avsnitt 9.3.3. Lokaliseringsprincipen, be-gränsas denna möjlighet av reglerna om de kommunala befogenheterna, främst av lokaliseringsprincipen. Även krav på upphandling kan utgöra hinder för samverkan. I prop. 2017/18:151 anges att

Regeringen bedömer i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 att det finns behov av att förenkla möjligheterna till avtalssamverkan. Sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller ett-lands-tings behov av att anlita en annan kommun eller ett annat landsting för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempelvis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delege-rade till tjänstemän i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera sam-arbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Samver-kan Samver-kan även användas för att hantera kortsiktiga behov. Av remiss-utfallet kan regeringen konstatera att kommuner och landsting generellt

Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning SOU 2018:58

välkomnar utökade möjligheter till avtalssamverkan och i stort tillstyr-ker utredningens förslag. Även flertalet av de statliga myndigheterna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Regeringen anser att behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan bäst tillgodoses genom att en generell möjlighet till avtalssamverkan införs i enlighet med utredningens förslag. Som anförts i avsnitt 4.1 innebär lokaliser-ingsprincipen en rättslig begränsning när det gäller möjligheterna till av-talssamverkan. Att det finns en begränsning av, och till viss del även en rättslig osäkerhet kring, vilka åtgärder som är förenliga med lokaliser-ingsprincipen kan innebära att kommuner och landsting avstår från samverkan. Regeringen anser därför att en generell regel om avtalssam-verkan måste innehålla ett undantag från lokaliseringsprincipen för att ge ett tydligt rättsligt utrymme för avtalssamverkan. Ett sådant undan-tag ger möjlighet till en ändamålsenlig avtalssamverkan mellan kommu-ner och landsting, som i sig kan bidra till en effektivare och kvalitativt bättre verksamhet.⁹

Enligt 4 § lagen om färdtjänst får en kommun, efter överenskom-melse med landstinget, överlåta sina uppgifter att ansvara för färd-tjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet. Detta är inte att anse som samverkan då kommunen överlåter ansvaret, helt eller i delar. Kommunutredningen, vars betänkande om generell av-talssamverkan föregick propositionen, hade inte i uppdrag att föreslå förändringar av huvudmannaskapet. Däremot såg de att det finns ett behov av att möjliggöra avtalssamverkan och extern delegation för att besluta om tillstånd m.m. Därmed skulle det även på färdtjänst- och riksfärdtjänstområdet finnas behov av möjligheter till avtalssam-verkan med bibehållet huvudmannaskap och en sammanhängande möjlighet till extern delegation.