Kommunernas och landstingens kompetens

I kommunallagen (KL) anges grundläggande bestämmelser för kom-muner och deras befogenheter. I lagens andra kapitel anges kommu-nernas och landstingens befogenheter. Den grundläggande bestäm-melsen om deras allmänna kompetens finns i 2 kap. 1 §. Där anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägen-heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medborgare och som inte ska hand-has enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Det framgår inte av förarbetena till den numera upp-hävda kommunallagen (1991:900) vad som avsågs med lydelsen någon annan. Den mest förekommande tolkningen var att uttrycket relate-rade till övrig offentlig sektor och inte till det privata näringslivet.

I 2 kap. 7 och 8 §§ anges bestämmelser om kommunernas och landstingens kompentens i näringslivsfrågor. Enligt 7 § har kommu-ner och landsting rätt att vara verksamma på en rad områden som brukar benämnas sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Vid bedöm-ning om något är tillåtet är utgångspunkten vad som kan anses vara ett allmänt intresse. Som kompetensenlig verksamhet anses tillhanda-hållande av allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medborgarna, exempelvis bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk, hamnar och kollek-tivtrafik. Utöver detta måste verksamheten drivas utan vinstsyfte.

9.3.2 Specialreglering

Regleringen av kommunerna och landstingens befogenheter i andra kapitlet är dock inte uttömmande. I 2 kap. 9 § KL anges att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter. Det innebär att en om-fattande del av kommunernas och landstingens kompetens är reglerad i speciallagar. Dessa är också av skiftande karaktär. Det finns special-reglering som gör vissa angelägenheter obligatoriska för kommunerna och landstingen. Lagarna som reglerar särskilda persontransporter är sådana lagar. Dessutom finns ett antal kompetensutvidgande lagar som ger kommunen vissa befogenheter, samtidigt som de inte stadgar några

SOU 2018:58 Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning

skyldigheter för kommunen. Dessa kallas smålagar. Praxis har också bidragit till en avgränsning av kompetensen.

9.3.3 Lokaliseringsprincipen

Kommunernas och landstingens verksamhet har under en längre tid styrts av ett antal rättsliga principer varav de flesta har växt fram genom rättspraxis. Med tiden har vissa kommit att lagfästas och då främst genom den nu upphävda kommunallagen. Vissa av dessa principer aktualiseras när en kommun agerar inom ramen för sin kom-petens, andra är till sin natur kompetensbegränsande. De kompetens-begränsande anger den yttre ramen av handlingsfrihet för kommu-nerna. En av dessa kompetensbegränsande principer är lokaliserings-principen som i dag finns i 2 kap. 1 § kommunallagen.

Lokaliseringsprincipen innebär vissa hinder mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varandra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga om myndighetsut-övning. Vidare ska den verksamhet som en kommun eller ett lands-ting bedriver ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medborgarna. Därmed innebär lokaliseringsprincipen en formell begränsning för kommunerna och landstingens maktbefo-genheter, beslutanderätt och inflytande. Detta gäller myndigheter såväl som företag som bedrivs i kommunen eller landstingets regi. Inom vissa sektorer har det i lag skapats möjligheter för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I vissa lagar såsom i t.ex. skollagen och hälso- och sjukvårdslagen (2027:30) förutsätts dessutom att ett samarbete sker.

Lokaliseringsprincipen i rättspraxis

Det finns enligt rättspraxis möjlighet för kommuner och landsting att genomföra insatser utanför det egna geografiska området utan att detta står i strid med lokaliseringsprincipen. Vid dessa domstolspröv-ningar har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella insatsen och den förväntade nyttan för kommunen eller kommunmedborgarna. Vid en sådan proportionalitetsbedömning har

Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning SOU 2018:58

kommunen bevisbördan att påvisa nyttan med insatsen. Kollektiv-trafik är ett exempel på speciallagstiftning där man har frångått lokali-seringsprincipen.

Även en kommuns befogenhet att samverka kan ge ett särskilt innehåll till lokaliseringsprincipen. Inom de offentligrättsliga sam-verkansfor-merna kommunalförbund och gemensam nämnd är samverkan inom deras gemensamma geografiska område förenligt med lokaliseringsprin-cipen. Kompetensenligheten av samverkan i avtalsform får däremot be-dömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL.⁴

9.3.4 Ansvarskommittén

I december 2003 överlämnade ansvarskommittén betänkandet Ut-vecklingskraft för hållbar välfärd.⁵ I delbetänkandet tecknades en bild av dagens samhällsorganisation, inklusive vilka ansvarsskiften som skett sedan 1970-talet och olika problem som dagens ansvarsför-hållanden inrymmer. Statens styrning, kontroll och uppföljning disku-terades, bland annat med exempel från skolan, äldreomsorgen och hälso- och sjukvården. Vidare belystes frågor om tillväxt och regio-nal utveckling – ett område med många aktörer, såväl statliga som kommunala. Det konstaterades att den pågående regionförstoringen med växande pendlingsavstånd innebär att lokala arbets- och service-marknader växer långt utöver dagens kommungränser. För medborga-ren, i varje fall i de befolkningstäta regionerna, är det betydligt större geografiska områden än hemkommunen som präglar vardagen.

Vidare betonade kommittén hur det var av yttersta vikt att mot-verka den starka sektoriseringen inom samhällsorganisationen då man ansåg att den försvårar samverkan mellan olika nivåer och sek-torer och försvårar en helhetssyn på medborgarnas och den enskil-des behov. I sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft identifierade man sex principer för ansvarsfördel-ning i samhällsorganisationen

• demokrati och legitimitet,

• finansiering,

• rättssäkerhet,

4 SOU 2007:072 Kommunal kompetens i utveckling, s. 73.

5 SOU 2003:123.

SOU 2018:58 Vägen till en moderniserad lagstiftning för ökad samordning

• likvärdighet,

• hushållning och effektivitet samt

• lägsta effektiva nivå.⁶