Genomförandeplaners innehåll och funktioner

Givet att genomförandeplaner ska fungera som ett rättsligt instrument för att genomföra olika former av miljömål och miljöregler till ett rättsläge som överensstämmer med det som avses uppfyllas, måste planer kunna ha rättsverkan både mot myndigheter och även direkt mot enskilda (exempelvis genom restriktion eller förbud mot jakt).⁴⁹² Detta följer av det s.k. rättsverkanskriteriet, som utvecklats framför allt av Gipperth (1999) i hennes teori om ideala miljökvalitetsnormer och senare tillämpats av Carlman (2003) i diskussioner om adaptiv miljöplanering.⁴⁹³ Planer kan i sådana fall ersätta eller komplettera de regler som utfärdats genom det rättsliga ramverket och underliggande

488 Jämför förvaltningsplaner som anges vara särskilda genomförandeplaner för levande resurser. Dessa föreslås som ett komplement till den övergripande markanvändningsplaneringen. I definitionen till förslaget till en ny generisk miljöbalk anges att en förvaltningsplan är en ”planreglering som avser levande resurser” och att en förvaltningsplan inte behöver ”vara knuten till något avgränsat bestämt geografiskt område men får vara det”. Se Westerlund (2009b), s. 55-56 och särskilt (2 §). Där definieras även en adaptiv planreglering. Se om detta nedan.

489 Se om RMA i kapitel 7 som innehåller såväl ett övergripande miljöplaneringssystem som ett genomförandesystem.

490 Kay och Alder (1999), s. 48.

491 Ett planeringssystem (eller en övergripande plan) för genomförandet av biologisk mångfald kan exempelvis behöva innehålla funktionella planer som anger delmål för den biologiska mångfalden (tillsammans med exempelvis vägledning eller krav på hur information och kunskap ska tas fram, alternativa metod för genomförandet om sådana finns o.s.v.) samt genomförandeplaner med mer specifika krav på vilka åtgärder som ska vidtas. Se mer om detta nedan samt i kapitel 8.

492 För att planer, exempelvis för viltförvaltning, ska kunna göras rättsligt bindande krävs stöd för detta i lag. Enligt den grundlagstadgade rättstatligheten måste grunden för den statliga styrningen och myndighetsutövningen, som genomförs mot enskilda så att deras handlingsutrymme begränsas, alltid finnas i lag (1 kap. 1 § 3 st. RF). Detta gäller för såväl riksdag, regering och myndigheter. Riksdag och regering har emellertid, till skillnad från myndigheter, i regeringsformen direkt grundad behörighet att besluta om rättsligt bindande regler. RF ger riksdag och regering rätt att i viss utsträckning delegera normgivningsmakt till en myndighet, genom s.k. bemyndiganden. Se exempelvis 8 kap. 7 § 4 p och 11 § RF avseende bemyndigandet av myndigheter att meddela föreskrifter för jakt och miljöfrågor. För att en myndighet ska ha rätt att utfärda planer och regler krävs med andra ord alltid ett bemyndigande.

493 Detta har beskrivits i tidigare i detta kapitel.

förordningar och föreskrifter samt planer för andra syften.⁴⁹⁴ Om planer ska innehålla materiella krav riktade mot enskilda krävs emellertid särskild utformning och hänsyn till bland annat rättssäkerhets- och ersättningsfrågor.⁴⁹⁵ Ett mindre långtgående angreppssätt är att utforma planer utan rättsverkan mot enskilda, men med rättsligt bindande krav på myndigheter.⁴⁹⁶ Om planer endast är bindande för myndigheter finns dock sett en risk att planerna endast får en svagt styrande effekt (beroende på hur kraven i planerna utformas).⁴⁹⁷ Detta skulle dessutom innebära att planerna inte kan ange regler om jakt direkt i planerna, vilket skulle motverka syftet med utformningen av viltförvaltningsplaner.

Plansystemet och planreglerna kan vidare utformas för såväl avstyrning som tillstyrning. Med avstyrande eller frånstyrande funktioner eller regler avses att sådan användning som inte överensstämmer med planen (och därmed motverka att ändamålet nås) hindras.⁴⁹⁸ Att en plan eller dess regler även är tillstyrande innebär att planen inte bara hindrar icke-ändamålsenlig påverkan på måluppfyllelsen utan att den även styr mot det uppsatta målet. Exempelvis kan tillstyrande funktioner åstadkommas genom att det i lag anges krav på att den beslutsfattande myndigheten (den som också är ansvarig för planeringen) ska genomföra mål, delmål, skydd av arter eller områden o.s.v. genom planen. När det gäller tillstyrande regler för enskilda kan det exempelvis handla om regler som kräver att viltvårdsåtgärder ska vidtas för att främja återställandet av en arts gynnsamma bevarandestatus.

Om planer skulle utformas med rättsverkan för enskilda uppstår även frågan om rättsligt bindande planering är att se som normgivning eller som rättstillämpning och vad det bör vara. Normgivning beskrivs vanligen som utfärdandet av generella föreskrifter (s.k.

normbeslut) medan rättstillämpning innebär ett beslutsfattande i det enskilda fallet (s.k.

förvaltningsbeslut).⁴⁹⁹ Anledning till att detta är relevant är att dess form, eller rättsliga

494 En plan kan ange både materiella som formella regler som behövs för genomförande (inklusive genomdrivanderegler om exempelvis tillsyn och liknande) så länge reglerna ligger inom de ramar som fastställs i lag och planer på högre nivåer. Vilka regler som är relevanta bör beror på vilket mål som ska genomföras och vad som behöver styras (vilken resurs, vilket beteende o.s.v.). Ur ett systemperspektiv bör som sagt utgångspunkten vara att planregler utvecklar det rättsläge som skapas genom det rättsliga ramverket och därmed säkerställer att en vertikal integration sker (d.v.s. genom fördjupningar).

Planbestämmelser måste som sagt alltid ha stöd i lag och ligga inom de ramar som anges på högre nivåer.

495 Detta diskuteras endast översiktligt och principiellt i kapitel 8.

496 Planerna skulle därmed utgöra förvaltningsbeslut utan myndighetsutövning mot enskilda. Enskilda påverkas i så fall indirekt av beslutet, när myndigheter vidtar åtgärder för att genomföra beslutet. Jämför diskussion om åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer. Se SOU 2005:113 särskilt, s. 75 och 131-144.

497 Jämför de nu gällande åtgärdsprogrammen för miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer, som ej är rättsligt bindande för enskilda, fungerar framför allt som ett samordnande dokument för vägledning, information och beslutsunderlag när myndigheter och kommuner ska genomdriva redan existerande miljökrav. Se diskussion om detta i SOU 2005:113, s. 75- 76.

498 Ett exempel på planering med framför allt en avstyrande funktion är planer utfärdade enligt PBL som hindrar att områden inte bebyggs på ett sätt som inte stämmer överens med vad som slagits fast i planen. I ett område som detaljplanerats för ett visst ändamål, t.ex. kärnkraft, får bygglov inte meddelas för en vindkraftsanläggning. Detaljplaner eller områdesbestämmelser styr däremot inte mot att området verkligen kommer att användas för det avsedda ändamålet. Reglerna är med andra ord inte utformade för att tillstyra att det tänkta ändamålet faktiskt genomförs med få undantag (se ovan). Se mer om detta i Michanek och Zetterberg (2008) s. 451 ff.

499 Gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut behandlades utförligt i prop. 1975/76:112 s. 62. Westerlund (2009s), beskriver skillnaden på så sätt att rättstillämpning innebär att myndigheterna

status, innebär olika rättsliga implikationer i den nu gällande rättsordningen.⁵⁰⁰ Exempel på rättsliga implikationer för enskilda är att ett förvaltningsbeslut som rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter i vissa fall ska kunna överklagas,⁵⁰¹ att s.k. gynnande förvaltningsbeslut som huvudregel inte ska kunna återkallas enligt förvaltningsrättslig praxis,⁵⁰² att dispens från normbeslut inte kan ges i det enskilda fallet om inte sådan rätt föreskrivits i föreskrifterna o.s.v.⁵⁰³ Distinktionen mellan förvaltningsbeslut och normbeslut är emellertid inte alltid klar (det finns inte heller någon lagstadgad definition av de olika beslutsformerna) och det är möjligt att rättsligt bindande planer, åtgärdsprogram och liknande kan utgöra en blandning av norm- och förvaltningsbeslut.⁵⁰⁴ Diskussionen här även förts i samband med införandet av rättsligt bindande planer med stöd av PBL för den fysiska planeringen.⁵⁰⁵ I förarbetena till antagandet av PBL diskuterades huruvida antaget av planer enligt PBL utgör normgivning eller rättstillämpning (d.v.s. förvaltningsbeslut). Lagrådet ansåg att det var att betrakta som det senare (trots att kommunala planer inte kan överklagas).⁵⁰⁶

baserar beslut på redan fastlagda normer (förvaltningsbesluten ger därmed inga nya rättigheter eller skyldigheter), medan normgivning innebär att myndigheterna ger rättigheter och skyldigheter som inte fanns innan (se s. 145-147). De olika formerna av beslutsfattande leder således fram till olika former av beslut.

500 I kap. 8 RF anges att föreskrifter är regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande, att de är bindande och att de gäller generellt. Begreppet föreskrift omfattar där alla rättsregler, oavsett vilken nivå de utformats på (här används föreskrift för att beteckna just myndigheters normgivning och lag används för riksdagens normgivning och förordning för regeringens). För dessa gäller vidare att föreskrifter som reglerar förhållandet mellan enskilda och det allmänna alltid ska ha stöd i lag eller i förordning (se 8 kap. 3 § och 7 § 4 p. RF).

501 Se om detta i samband med jakt i kapitel 6.

502 Exempelvis kan olika former av tillstånd, godkännande och dispenser utgöra s.k. gynnande beslut, d.v.s. ett beslut som är till fördel för den enskilde (ett beslut om beviljande om skyddsjakt och dispens från art- eller områdesskydd kan utgöra exempel på gynnande förvaltningsbeslut). Sådana beslut får alltså enligt rättspraxis som huvudregel inte återkallas, med hänsyn till enskildes rättstrygghet. Detta innebär att beslutet har s.k. negativ rättskraft. Detsamma gäller inte för s.k. betungande beslut. Sådana kan ändras både till förmån och till nackdel för den enskilde. Denna förvaltningsrättsliga princip beskrivs närmare i Darpö (2011), s. 11-13.

503 Detta följer även av Europakonvention, artikel 6(1), som gäller som svensk rätt sedan 1995 samt av EU-rätten. Se om detta i Darpö (2011), s. 21-50 samt i kapitel 6.

504 För att ge ett exempel på eventuell problematik med att särskilja olika former av beslut åt kan nämnas att det i jaktlagstiftning görs skillnad mellan föreskrift och beslut, som emellertid inte kan anses överensstämma med skillnaden mellan en generell föreskrift och ett förvaltningsbeslut som just beskrivits. Naturvårdsverkat har rätt att ta beslut med stöd av sitt bemyndigande i jaktförordning, bland annat i frågor om skyddsjakt. Beslut om skyddsjakt gäller vanligen för ett år, ibland för flera län och ger alla, med jakträtt och som uppfyller övriga rättsliga krav, rätt att utföra jakt inom de områden som berörs av beslutet. Ett sådant beslut har enligt rättspraxis ansetts ha en sådan generell verkan och omfattning att det ska ses som ett normbeslut, och därmed omfattas av 8 kap. RF. Huruvida ett beslut är norm- eller förvaltningsbeslut måste enligt domstolen avgöras från fall till fall. Dessutom är det möjligt att ett beslut, exempelvis rättsligt bindande planer, åtgärdsprogram och liknande, kan utgöra en blandning av norm- och förvaltningsbeslut. Se NJA 2008, s. 376, bland annat med hänvisning till Holmberg et al. (2006), s. 316ff.

Se även en diskussion om åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer och programmens rättsliga status i SOU 2005:113, s. 138.

505 Gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut behandlades i prop. 1975/76:112, s. 62ff.

506 Westerlund menar att, eftersom RF inte medger att kommuner får utfärda normer avseende egendom, är antagandet av kommunala planer för den fysiska planeringen snarare är att betrakta som normgivning (Westerlund, 2009a, s. 146). Han benämner vidare rättsligt bindande plan- och byggplaner för områdesvisa föreskrifter eftersom de fungerar som författning för det utpekade området.

3.3.5 Rättsliga funktioner för adaptiv planering