Svensk rätt, EU-rätt och internationell rätt

Det finns ett behov av att lagstiftning i olika stater samordnas mot gemensamma mål, bland annat med hänsyn till att påverkan på miljön kan vara gränsöverskridande och att arter migrerar eller sprider sig utan hänsyn till nationsgränser. Av den anledningen finns regleringar såväl i EU-rätten som i internationella konventioner. Vilket resultat regler i EU-rätten eller den internationella rätten ger kommer emellertid inte enbart bero på reglernas utformning i dess ursprungsform utan även, eller framför allt, på hur de införlivas och efterlevs av medlemsstater eller parter (endast EU-rättsliga förordningar och beslut är direkt gällande i medlemsstaterna).⁸³¹ När det gäller EU-rätten finns

826 Bestämmelsen anger som sagt endast att annan lagstiftning gäller parallellt. Jämför exempelvis väglagen (VägL), järnvägslagen (JärnL), plan- och bygglagen (PBL) och minerallagen (ML). Se prop.

1997/98:90 om ändringar i lagstiftningarna efter miljöbalkens införande.

827 Det hade exempelvis kunnat införas ett ansvar i likhet med det som tidigare fanns för Fiskeriverket avseende miljöbalkens tillämpning vid fiske- och vattenfrågor. Detta har emellertid upphört givet att en ny myndighet för miljö- och havsfrågor har inrättats. Ansvarsfördelningen mellan denna myndighet och övriga myndigheter är i nuläget inte klarlagt. En praktisk skillnad är dock att det saknas en myndighet motsvarande myndighet inom jakt- och viltvårdsfrågorna. Naturvårdsverket har ett omfattande ansvarsområde, där jakt och viltvård endast är en del.

828 Enligt 3 § 17 p. förordning (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket ska verket ansvara ”för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen och enligt 3 § 3 p. ska verket särskilt ansvara för bland annat att ”bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna verkets synpunkter tidigt i processen”.

Bestämmelsen träder i kraft 2011-07-01. Ett sådant ansvar uttrycks inte heller i miljötillsynsförordning (2011:13).

829 Det finns inte heller ett uttryckligt ansvar för länsstyrelserna att bevaka att miljöbalkens regler efterlevs vid tillämpning vid jaktfrågor. Av länsstyrelseinstruktionsförordningen framgår bland annat att länsstyrelserna har ansvar för naturvård, miljöskydd och djurskydd i länet samt genomförandet av riksdagens miljökvalitetsmål. Se 3 § p. 9 och 5 § 1 st. p. 8 länsstyrelseinstruktionsförordningen. Enligt 5 § 2 st. ska länsstyrelsen även samråda med miljömålsrådet (inom naturvårdsverket) när det gäller miljömålsarbetet. Det finns ett explicit ansvar för fiske (3 § p. 11), men ej för jakt. Inom varje länsstyrelse finns vidare en miljöprövningsdelegation som ska pröva vissa ärenden enligt miljöbalken (16-21 §§

länsstyrelseinstruktionsförordningen). Se mer om ansvarsfördelning när det gäller jakt och viltvård i avsnitt 6.7.

830 Däremot finns ett tillsynsansvar på länsstyrelserna när det gäller artskydd enligt 8 kap. 1-4 §§ MB samt vilthägn enligt 12 kap. 11 § MB.

831 Se mer om detta nedan.

särskilda regler och en omfattande rättspraxis vad gäller genomförande av EU-rätten i medlemsstaterna.⁸³²

Det finns två utgångslägen när det gäller miljöpolitiken (d.v.s. vid delad kompetens) och medlemsstaternas genomförande.⁸³³ Det ena utgångsläget är att unionen inte vidtagit några särskilda åtgärder genom antagande av sekundär lagstiftning och det andra när så skett.⁸³⁴ När det gäller skydd av arter och bestämmandet av gränser för uttag genom jakt har unionen vidtagit åtgärder genom antagande av fågel- och habitatdirektiven, vilket innebär att medlemsstaternas kompetens begränsas ytterligare. Generellt gäller att när en sekundärakt har antagits av unionen, är medlemsstaterna förpliktade att korrekt införliva denna med nationell rätt och se till att den efterlevs. Detta följer av den s.k.

lojalitetsprincipen som stadgar en allmän skyldighet för medlemsstater att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som följer av EUF-fördrag eller av åtgärder som vidtagits av unionens institutioner fullgörs.⁸³⁵ Vidare anger artikel 288 EUF att ett direktiv är bindande med avseende på det resultat som skall uppnås och att medlemsstaterna själva får välja form och tillvägagångssätt för genomförandet av direktivet. ⁸³⁶

Medlemsstaters möjligheter att själva välja form och tillvägagångssätt för genomförandet av direktiv har dock begränsats genom EU-domstolens rättspraxis.⁸³⁷ Det generella rättsläget ska vara tillräckligt klart och precist för att garantera enskildas rättigheter och vilka krav som ställs på medlemsstaten för ett tillräckligt genomförande beror på bestämmelsens art och utformning.⁸³⁸ För att säkerställa att genomförandet blir

832 För en generell beskrivning av EU-rätten och dess genomförande i svensk rätt, se prop. 1997/98:45, del 1, s. 193-199. Se även Bernitz och Kjellgren (2002) eller Mahmoudi (2003).

833 Delad kompetens innebär kortfattat att medlemsstaterna genom EU-fördraget överfört del av sin lagstiftningsmakt till unionen (och därmed har såväl unionen som medlemsstaterna lagstiftningsmakt).

När det gäller miljöpolitiken skedde detta genom antagandet av Maastrichtfördraget. Om kompetens saknas kan unionen endast anta rättregler om åtgärder på nationell nivå inte kan uppnås fullt ut och målen kan uppnås bättre på unionsnivå. Detta följer av subsidiaritetsprincipen i artikel 5(3) EUF.

834 Av subsidiaritetsprincipen (se ovan) följer att medlemsstater har rätt att vidta nationella åtgärder då unionen inte har vidtagit åtgärder. Reglerna måste dock vara förenliga med de grundläggande skyldigheterna fördragen. Ett exempel är skyddet av arter som inte är av unionsintresse (d.v.s. sådana arter som inte omfattas av naturskyddsdirektiven). En vanlig konflikt vid antagandet av miljöskyddsåtgärder är den mellan frihandel och miljöskyddet. Artikel 36 (f.d. artikel 30) anger undantag från det generella förbudet mot kvantitativa import- och exportbegränsningar för bl.a. skyddet djurs hälsa och liv samt bevarandet av växter. Denna artikel har tolkats restriktivt och det är förhållandet mellan åtgärden och dess effekter som avgör om åtgärden faller in här eller inte. Vidare får åtgärderna inte vara godtyckligt diskriminerande och de måste vara nödvändiga och proportionerliga. Se exempelvis C-131/93, Kommissionen mot Tyskland. Tyskland införde ett importförbud av levande krabbfisk med syftet att skydda arten mot sjukdom (aphanomycosis) samt bevara den inhemska artens genetiska identitet.

Åtgärden ansågs falla in under undantaget i artikel 30 EGF (d.v.s. nuvarande artikel 36 i EUF). Se även C-67/97, p. 33 och 34 (underart av bin).

835 Även av artikel 175 (4) EUF följer att medlemsstaterna ska finansiera och genomföra miljöpolitiken.

836 En förordning har däremot allmän giltighet och är till alla delar bindande och är direkt tillämplig i varje medlemsland. En förordning blir således direkt en del av medlemsstaternas lagstiftning och inga implementeringsåtgärder krävs.

837 Se mer om detta i exempelvis Bernitz där även referenser till tidiga rättsfall finns.

838 Det är således inte nödvändigt att direktivet överförs ordagrant, men det ska föreligga en generell rättslig ram som på ett effektivt sett genomför direktivet fullt ut. 507/04, p. 89, 6/04 p. 22 samt C-233/00, Kommissionen mot Frankrike, p. 77 och C-159/99, Kommissionen mot Italien, p. 1.

enhetligt inom unionen måste medlemsstater även genomföra begrepp och definitioner på ett sätt som överensstämmer med direktivet.⁸³⁹ Generellt gäller dock att genomförandet ska ske genom lagbestämmelser eller bindande administrativa regler och att nationella akter såsom cirkulär, allmänna råd, rekommendationer eller planer inte godtas.⁸⁴⁰ Det räcker därför inte med att EU-rättens regler faktiskt efterlevs utan det krävs även att reglerna tydligt och fullt ut återspeglas i medlemsstaternas nationella lagstiftning.⁸⁴¹ Medlemsstater kan under vissa förutsättningar behålla eller införa strängare regler än de som anges i direktiven.⁸⁴²

När det gäller fågel- och habitatdirektiven har domstolen slagit fast att medlemsstaterna har särskilda skyldigheter vad gäller införlivandet av förpliktelserna eftersom de vilda arterna anses utgöra ett gemensamt arv och bevarandet av detta gemensamma arv beror på hur medlemsstaterna förvaltar dem inom dess territorium.⁸⁴³ Denna slutsats baseras på det synsätt som ligger till grund för direktiven där det anges att ett effektivt skydd av arter och livsmiljöer är ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för.⁸⁴⁴ När det gäller habitatdirektivets införlivande anger domstolen även att direktivets komplexa och tekniska regler medför en särskild förpliktelse att införa ett klart och precist rättsläge och hänvisar särskilt till skyldigheterna vad avser kontroll och övervakning enligt artikel 11, 12(4) och 14(2).⁸⁴⁵ Vidare har domstolen uttryckt att förekomsten av nationell lagstiftning, förordningar eller annan författning utan någon särskild bestämmelse som anger de förbud artikel 12 ställer upp för skydd av arter är otillräckligt för ett effektivt genomförande.⁸⁴⁶

839 C-206 och 207/88, Brottmål mot G. Vessoso och G. Zanetti.

840 Se C-339/87, Kommissionen mot Nederländerna, p. 36, där domstolen uttryckte att rent administrativa metoder, som myndigheterna kan ändra, inte kan anses innebär att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt fågeldirektivet. Domstolen hänvisar till tidigare praxis, C-429/85, Kommissionen mot Italien, p. 12.

841 Se C-6/04, p. 27. EU-domstolen har även utvecklat ett antal principer med syfte att skydda enskilda mot staters försummelse vad gäller bristande eller felaktig implementering av direktiv. Två sådana viktiga principer är principen om direkt effekt samt principen om fördragsenlig tolkning (principen benämns även principen om indirekt effekt eller von Colsen-principen efter det rättsfall där principen först utvecklades).

Direktiv kan aldrig medföra skyldigheter för enskilda om det inte har implementerats i den nationella lagstiftningen.

842 Hur stort skön en medlemsstat har vad gäller genomförandet av direktivet genom att behålla eller införa strängare regler beror bl.a. på vilken rättsgrundsats som direktivet antagits under. Möjligheten att införa nya regler som är strängare än direktivets är betydligt svårare då direktivet är antaget med rättsgrund i artikel 114 EUF (marknads-/harmoniseringsdirektiv) än med rättsgrund i artikel 191 EUF (miljöskydds-/minimidirektiv). Den s.k. miljögarantin i artikel 114(5) EUF ger möjlighet att införa strängare regler i vissa undantagsfall. Rekvisiten som ska uppfyllas är att det ska ha uppkommit nya vetenskapliga belägg, problem ska vara specifikt för just den medlemsstaten och ha uppkommit efter beslut om harmoniseringsåtgärd. Fågel och habitatdirektiven är minimidirektiv vilket innebär att det normalt är möjligt att införa strängare regler. Åtgärderna får dock inte vara diskriminerande och oproportionerliga. Se artikel 193 EUF samt EU-domstolens rättspraxis. Fågeldirektivet är antaget före införandet av artikel 191 och artikel 14 i fågeldirektivet anger att strängare åtgärder är förenliga med direktivet.

843 C-507/04, p. 89 och 92. Se även 262/85, Kommissionen mot Italien, p. 9 samt C-38/99, Kommissionen mot Frankrike, p. 53. Se även målen 247/85, 252/85, Kommissionen mot Tyskland, C-118/94, Associazione Italiana per il WWF m.fl. och C-6/04.

844 Se tredje skälet i ingressen i fågeldirektivet samt fjärde och elfte skälen i habitatdirektivet samt C-507/04, p. 87, C-247/85, p. 6 och C-6/04 p. 25. Se även målen 262/85, p. 39 och C-38/99, p. 53.

845 Mål C-6/04, p. 26.

846 C-103/00, Kommissionen mot Grekland, p. 29.

Eftersom habitatdirektivet avser att ersätta fågeldirektivet så småningom finns bestämmelser som anger förhållandet mellan dessa två direktiv när det gäller skydd av områden.⁸⁴⁷ Ytterligare en aspekt avseende förhållandet mellan fågel- och habitatdirektivet gäller den rättspraxis som utvecklats enligt direktiven. Eftersom direktiven har gemensamma syften och liknande struktur kan fågeldirektivets rättspraxis ge vägledning för tolkning av habitatdirektivets bestämmelser, när rättspraxis enligt detta direktiv saknas.⁸⁴⁸

Vidare är förhållandet mellan internationell rätt, EU-rätt och nationell rätt intressant ur ett genomförandeperspektiv. EU är part till ett flertal internationella konventioner, bl.a.

konventionen om biologisk mångfald (CBD),⁸⁴⁹ Bernkonventionen⁸⁵⁰ och Bonnkonventionen.⁸⁵¹ Bernkonventionen är till stor del överförd till sekundärrätten genom habitatdirektivet medan någon motsvarande omfattande överföring av CBD:s bestämmelser till habitatdirektivet eller annat direktiv ännu ej skett.⁸⁵² Domstolen har slagit fast att när det gäller genomförandet av internationellrättsliga förpliktelser som överförts genom sekundärrätt är de unionsrättliga förpliktelserna autonoma trots att de har gemensamma mål, i alla fall när det föreligger skillnader mellan de internationella och de unionsrättsliga förpliktelserna.⁸⁵³ Eftersom konventioner som EU ratificerar är en del av EU-rätten (artikel 216(2) EUF), är medlemsstater bundna av konventionerna även då nationen inte själv är part till konventionen och förpliktigade, enligt den ovan nämnda lojalitetsprincipen, att genomföra och efterleva dessa bestämmelser.

Medlemsstaternas genomförande av internationella förpliktelser som ej har transformerats genom sekundärrätten kan dock inte kontrolleras eftersom

847 Enligt artikel 7 i habitatdirektivet ersätter förpliktelser enligt artikel 6(2-4) i direktivet förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4(4) i fågeldirektivet. Det innebär således att områden som utsetts som särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet omfattas av förpliktelserna i habitatdirektivet istället för förpliktelserna i fågeldirektivet. När områden borde ha utsetts som särskilda skyddsområden men så inte skett har domstolen slagit fast enligt såväl en bokstavstolkning såsom en ändamålsenlig tolkning av artikel 7 i habitatdirektivet att förpliktelserna i fågeldirektivet ska gälla. Se mål C-374/98, Kommissionen mot Frankrike.

848 När det gäller skydd av arter och gränser för jakt är det således framför allt rättspraxis avseende artikel 5 och 7 i fågeldirektivet som är av intresse och som kan användas för vägledning vid tolkning av artikel 12 och 16 i habitatdirektivet. Se mål C-6/04.

849 Beslut 93/626, EGT L 309, 1993, s.1.

850 Beslut 82/72/EEG, EGT L 38, 1982, s.1. Även Sverige är part till konventionen. Se SÖ 1983:30.

851 Beslut 81/691/EEG, EGT L 252, 1981, s.1.

852 Flertalet av skyddsreglerna är därför desamma i de bägge rättsakterna. Bernkonventionen beskrivs eller analyseras inte närmare i denna avhandling. Det kan dock nämnas att konventionen förpliktigar parterna att vidta lämpliga och nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att garantera bevarandet av miljön för vilda djur och växter, särskilt de listade arterna och att parterna ska säkerställa ett särskilt skydd för djurarter som anges i bilaga 2 till konventionen enligt artikel 6. Detta innebär att vissa verksamheter ska förhindras, såsom avsiktligt fångande, dödande, avsiktligt skadande eller förstörande av häcknings- eller rastplatser o.s.v. Parterna ska även säkerställa ett skydd för djurarter som anges i bilaga 3 till konventionen enligt artikel 7. Arter som listas i bilaga 3 tillhör således en lägre skyddsklass och här gäller således lindrigare restriktioner. Även Konventionen om biologisk mångfald och Ramsarkonventionen har haft viss betydelse för utformningen av direktiven.

853 C-75/01, Kommissionen mot Luxemburg, p. 55-58. Rättsfallet handlade om Bernkonventionen och genomförandet av habitatdirektivet. Domstolen hänvisade till skillnaderna i bilaga 2 samt avsaknaden på rekvisitet ”avsiktlig” i artikel 12(d) i habitatdirektivet.

Kommissionen inte har någon övervakningsbefogenhet i dessa avseenden.⁸⁵⁴ Däremot har EU-domstolen uttalat att bestämmelser i internationella konventioner som EU och en medlemsstat är part till kan ha direkt effekt (om förutsättningarna för detta är uppfyllda), i de fall EU-bestämmelserna inte på ett korrekt sätt återspeglar konventionsbestämmelserna.⁸⁵⁵ När dessa förutsättningar inte är uppfyllda ska istället principen om fördragsenslig tolkning tillämpas (med utgångspunkt i konventionsartikeln).⁸⁵⁶ Ytterligare en förutsättning för att en konventionsregel, som inte är införd i EU:s regelverk, ska få direkt effekt eller för att principen om fördragsenlig tolkning ska bli tillämplig är att konventionens regler ”ger upphov till sådana rättigheter och skyldigheter som i stor utsträckning omfattas av unionslagstiftningen”.⁸⁵⁷

6.2.4 Läsanvisning för fortsatt framställning

Avsnitt 6.2-6-3 har avsett att beskriva vilka lagstiftningar som är särskilt relevanta för de frågeställningar som analyseras i avsnitten 6.4-6.7. Syftet har framför allt varit att belysa lagstiftningarnas tillämpningsområden och deras förhållande till varandra. Det följande avsnittet, 6.3, ger en mer detaljerad behandling av dessa rättsliga system och rättsregler som är relevanta med utgångspunkt i avhandlingens syfte, återigen med syfte att ge en gällanderättslig bas inför analysen i avsnitten 6.4-6.7. Avsnitt 6.3 behandlar de skyddssystem som lagstiftningarna ställer upp för de ekologiska mångfaldsvärdena, såväl som de mål och principer som ska vara vägledande vid beslut om jakt. Det kan vara nödvändigt för läsaren att återkomma till detta avsnitt under analysdelen.