Mål om bevarande av biologisk mångfald

Ytterligare ett av de fem dokument som antogs vid Riokonferensen 1992 var konventionen om biologisk mångfald.⁶⁶⁰ Konventionen har tre övergripande mål, varav bevarandet av den biologiska mångfalden är ett av målen.⁶⁶¹ Utöver bevarandet syftar konventionen även till att uppnå ett hållbart nyttjande av den biologiska mångfaldens komponenter, samt en rättvis fördelning mellan dem. Den växande kunskapen om den biologiska mångfaldens olika värden, bland annat för uppfyllandet av hållbar utveckling, dess komplexitet och den pågående negativa påverkan är några av bakgrundsfaktorerna till antagandet av konventionen.⁶⁶² Konventionen har ett mer holistiskt angreppssätt än någon annan internationell miljörättslig konventionen och har ansetts vara ett av de viktigaste stegen för utvecklandet av det rättsliga skyddet för biologisk mångfald.⁶⁶³ Konventionen har emellertid kritiserats för att innehålla allt för vaga bestämmelser för att medföra några konkreta rättsliga förpliktelser för parterna.⁶⁶⁴

Utöver konventionens rättsliga förpliktelser har parterna till konventionen möjligheter att anta vägledande beslut för implementeringen av konventionens bestämmelser.⁶⁶⁵ Bland annat har beslut om strategier, visioner och målsättningar för den biologiska mångfalden antagits och redan vid FN-konferensen om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 antogs målsättningen att förlusten av den biologiska mångfalden ska vara hejdad till år 2010.⁶⁶⁶ Givet misslyckandet med att hejda förlusten till 2010 antogs, vid det tionde partsmötet (COP10) i Japan i oktober 2010, en ny målsättning att hejda förlusten av biologisk mångfald till år 2020.⁶⁶⁷ I målsättningen ingår även säkerställandet av ekosystemens resiliens och produktion av ekosystemtjänster.

Dessutom antogs delmål för vilka parterna ska presentera förslag på åtgärder till nästa partsmöte.⁶⁶⁸ Bland annat anger delmålen att parterna till år 2020 ska halvera (som lägsta målsättning) och där möjligt helt stoppa avskogningen och förstörelse av andra naturmiljöer, säkra eller restaurera ekosystem som erbjuder värdefulla ekosystemtjänster samt skydda en viss andel av sina land- och vattenområden.⁶⁶⁹

660 Sverige antog i anslutning med ratificeringen av konventionen en strategi med grundläggande principer för bevarandet och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden. Se SÖ 1993:77, prop.

1992/93:227, Om godkännande av konventionen om biologisk mångfald och prop. 1993/94:30, Strategi för biologisk mångfald. Strategin har sedan utvecklats genom prop. 1996/97:75, Skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald. Se även Naturvårdsverkets rapport 4567.

661 Se artikel 1.

662 Se preambel till konventionen om biologisk mångfald som antogs vid Riokonferensen 1992. Se även prop. 1993/94:30, s. 3 och 6.

663 Se exempelvis Birnie och Boyle (2002), s. 568, Miller (2007), s. 58ff, Gaston och Spicer (2004), s.

139 och Macrory (2006), s. 352.

664 För en analys av den internationella rättens ändamålsenlighet för genomförandet av mål om biologisk mångfald se Jóhannsdóttir (2009).

665 Se mer om detta under avsnitt om ekosystemansatsen som också utfärdats som ett s.k. COP-beslut.

666 Se COP 6, beslut VI/26, COP 7, beslut VII/30 och COP 8, beslut VIII/15. Målsättningen lades också fast vid EU-toppmötet i Göteborg 2001.

667 Dessutom antogs en vision för 2050. Visionen, målsättning samt delmålen (se nedan) ska fastställas i en strategi som i skrivandes stund ännu inte har utformats

668 Detta ska äga rum i Indien år 2012.

669 Andra delmål anger att överfisket ska stoppas, värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska synliggöras i nationella räkenskaper, skadliga subventioner utfasas m.m.

Ytterligare beslut togs, däribland ett beslut om att åtgärder för att motverka klimatförändringar och förlust av biologisk mångfald ska samordnas.⁶⁷⁰

Antagandet av de globala konventionerna och strategierna för biologisk mångfald har även inneburit att mål, krav och strategier utarbetades såväl inom EU som på nationell nivå, som ett led i uppfyllandet av hållbar utveckling.⁶⁷¹ Sedan antagandet av Amsterdamfördraget är en hållbar utveckling ett av unionens huvudsyften och genom antagandet av Lissabonfördraget har begreppet hållbar utveckling dessutom definierats i primärrätten.⁶⁷² Däremot har finns ingen koppling eller krav på bevarandet av den biologiska mångfalden införts i primärrätten och den definition som ges i Lissabonfördraget bygger inte heller på definitionen i Brundtlandkommissionen.⁶⁷³ Däremot finns mål om bevarande av biologisk mångfald i sekundärrätten och i det än så länge gällande handlingsprogrammet för miljön (2002-2012) slås fast att bevarandet av biologisk mångfald är ett viktigt mål i strategin för hållbar utveckling.⁶⁷⁴ Givet insikten om att de tidigare målsättningarna inte skulle nås har en ny strategi för biologisk mångfald antagits.⁶⁷⁵ Strategin anger EU:s nya vision för år 2050 och nya målsättningar att stoppa den biologiska mångfalden och förlusten av ekosystemtjänster till 2020.⁶⁷⁶

Målet om en hållbar utveckling har även kodifierats i den svenska grundlagen (1 kap. 2

§ 3 st. RF) där det anges att det allmänna ska ”främja en hållbar utveckling som leder

670 Partena ska bland annat ta fram förslag på hur åtgärder för genomförandet av mångfaldskonvention, Klimatkonvention och Ökenspridningskonventionen kan samordnas.

671 De nationella åtgärderna var bland annat antagandet av en strategi för biologisk mångfald (som antogs genom proposition 1993/94:30) och som senare utvecklades genom proposition 1996/97:75 om skydd av hotade arter och aktionsplaner för biologisk mångfald samt skr. 2001/02:173 om en samlad naturvårdspolitik. Se även nedan om miljöbalkens mål om biologisk mångfald samt om riksdagens miljökvalitetsmål. Även på EU-nivå har mål införts i naturskyddsdirektiven och strategier för biologisk mångfald antagits. Den senaste antogs i år, se KOM(2011) 244, slutlig. Se mer om rättsliga och politiska åtgärder inom EU för bevarandet av biologisk mångfald nedan.

672 Enligt artikel 3 i EU-fördraget, där unionens mål förtydligas, anges att unionen ”ska verka för en hållbar utveckling i Europa…” (se p. 3)). Enligt 11 i EUF-fördraget (det nya EU-fördraget efter antagandet av ändringsfördraget i Lissabon) ska vidare miljöskyddskraven integreras i unionens övriga verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Genom Lissabonfördraget infördes även krav på att unionen ska verka för hållbar utveckling även i sina förbindelser med omvärlden (se artikel 3(5) samt 21(2)(1) EU-fördraget).

673 Definitionen anger att hållbar utveckling ska bygga på en ”välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö.” Defintionen är således till stor del fokuserad på ekonomiska och sociala intressen snarare än att ange ekologiska ramar. En åtgärd som bör få positiva implikationer ur miljösynpunkt är att målsättningarna en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö infördes som unionens övergripande målsättningar.

674 Det kan även nämnas att det finns en övergripande strategi för EU:s målsättningar för hållbar tillväxt inför 2020, den s.k. Europa 2020-strategin, där bevarandet av biologisk mångfald nämns som en av många målsättningar (KOM(2010)2020).

675 KOM(2011) 244, slutlig. Se även förberedande dokument, KOM (2010)4 och RES (2009/2108(INI)).

676 Den tidigare målsättningen var att stoppa förlusten av biologisk mångfald till år 2010. Se KOM (2008)864 för en beskrivning av det misslyckade genomförandet av målsättningen. År 2006 gjordes ett försök av Kommissionen att intensifiera arbetet med att stoppa förlusten av biologisk mångfald genom antagandet av ytterligare en handlingsplan för arbetet inom EU (KOM (2006)216).

till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”.⁶⁷⁷ Här anges ingen koppling till den biologiska mångfalden. Däremot finns målet samt kopplingen mellan hållbar utveckling och bevarandet av biologisk mångfald fastslaget i den övergripande nationella miljölagstiftningen, miljöbalken, samt i sekundära rättskällor samt andra vägledande dokument.⁶⁷⁸ Syftet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling, ett begrepp som specificeras i fem delmål⁶⁷⁹ vilka ska ge ytterligare vägledning för tillämningen av miljöbalken.⁶⁸⁰ Ett av dessa delmål anger att miljöbalken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras.⁶⁸¹ Möjligheten till bevarandet av biologisk mångfald, liksom övriga delmål, ska således vara styrande vid tillämning av övriga bestämmelser i miljöbalken.⁶⁸² Detta är ett relativt starkt krav utan någon inbyggd avvägningsmöjlighet.⁶⁸³

Ytterligare explicita målformuleringar vad gäller bevarandet av den biologiska mångfalden finns i skogsvårdslagen (SVL) där bevarandet av den biologiska mångfalden i skogen sedan 1993 likställs med målet om långsiktig god avkastning.⁶⁸⁴ I övrigt saknas explicita målformuleringar för bevarandet av den biologiska mångfalden i svensk lag.⁶⁸⁵ Begreppet biologisk mångfald är inte heller definierat i svensk författning. Vägledningen för tolkning av begreppet måste därför sökas i övriga rättskällor.⁶⁸⁶ I motiven till miljöbalken anges att mångfalden på alla tre nivåer, inom och mellan arter och ekosystem, omfattas.⁶⁸⁷ I förarbetena till miljöbalken anges också

677 Även PBL innehåller krav på ”långsiktigt hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer” (1 kap. 1 § PBL).

678 SFS 1998:808. Dessutom uttrycks i förarbetena till miljöbalken att en ekologisk hållbar utveckling är det övergripande målet och att en ekonomisk och social utveckling måste gå ”hand i hand” med den ekologiska utvecklingen, vilket inbegriper att bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt bevarandet av den biologiska mångfalden. Se prop. 1997/98:45, del. 1, s. 153ff. Även i regeringens skrivelse om ekologisk hållbarhet specificeras att bevarandet av den biologiska mångfalden är ett krav för uppfyllandet av ekologisk uthållighet samt att mångfalden bevaras genom att naturligt förekommande arter kan fortleva i livskraftiga bestånd (skr. 1997/98:13, s. 9).

679 Delmålen är således en specificering av hur det övergripande målet ska nås. Dock ska delmålen ej ses som uttömmande utan snarare som exempel (prop. 1997/98:45, del 2, s. 7). Vidare är delmålen till viss del både integrerade och kan i det enskilda fallet vara konkurrerande. Se mer om detta i Michanek och Zetterberg (2004), s. 103-104.

680 I svensk rätt antogs målet om en hållbar utveckling för första gången genom miljöbalkens ikraftträdande. Förutom de delmål som anges i miljöbalken kan andra vägledande dokument används för tolkning av målsättningen. Bland finns en nationell strategi för hållbar utveckling som anger att den ekonomiska utvecklingen måste ske inom ramen för ekosystemens bärkraft. Innehållet i den nationella strategin baseras på de viktigaste grundtankarna i Agenda 21-dokumentet som antogs vid Riokonferensen 1992. Se bland annat prop. 1993/94:111, s. 14 om detta.

681 1 kap. 1 § 2st. 3p. MB Författarens kursivering.

682 Detta innebär att tillämpningen av bestämmelserna vidgas i förhållande till motsvarande bestämmelser i tidigare författningar där detta övergripande mål saknades. Se prop. 1997/98:45, del 1, s. 166.

683 Detta gäller även för de övriga delmålen, förutom delmål 4 som anger att en god hushållning även ska vara god utifrån ”social, kulturell och samhällsekonomisk sypunkt” (utöver den ekologiska vill säga).

Enligt Michanek och Zetterberg (2008) innebär detta sammantaget en starkare ställning för miljön än vad som gällde före miljöbalkens ikraftträdande (se s. 111).

684 Skogsvårdslagen (1979:429) 1 §.

685 Med lag avses här lagstiftning utfärdad av riksdagen.

686 De rättkällor som avses här är de icke-bindande rättskällorna, förarbeten, rättspraxis och doktrin. Vad som avses mer specifikt med rättskälla framgår av kapitel 1.

687 Prop. 1997/98:45, del 2, s. 9.

att ett av motiven till att den biologiska mångfalden ska bevaras är att naturen har ett skyddsvärde i sig, d.v.s. oberoende av människans nytta.⁶⁸⁸

Utöver de rättsligt bindande målen om bevarandet av biologisk mångfald finns de av Riksdagen fastslagna 16 nationella miljömålen för vägledning för miljöpolitiska beslut.⁶⁸⁹ Det sextonde miljömålet ”Ett rikt växt- och djurliv” har antagits för bevarandet av den biologiska mångfalden.⁶⁹⁰ Miljömålet är utformat som ett miljökvalitetsmål som anger att ”den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt för nuvarande och framtida generationer”. Det anges också att ”arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer skall värnas” och att

”arter skall kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation”. Det omfattar alla organismgrupper och det anges att ”delmålen bör spegla en rimlig balans mellan olika nivåer och aspekter av biologisk mångfald” (gener, arter och ekosystem).⁶⁹¹ Genom den senast propositionen om Svenska miljömål föreslås en ny målstruktur och förändrade bedömningsgrunder.⁶⁹² Vidare tillsattes en parlamentarisk beredning och Naturvårdsverket fick ett utökat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning.⁶⁹³ Särskilt intressant, från de perspektiv denna avhandling har, är att det i propositionen tydliggörs att det finns ett behov av ökad kunskap om ekosystemtjänster (det uttrycks att denna kunskap är central i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen).⁶⁹⁴ Till skillnad från de ovan beskrivna målsättningarna är dessa mål politiska och utgör med andra ord inte normgivning.⁶⁹⁵ Det innebär med andra ord att de inte direkt kan ligga till grund för myndighetskrav på enskilda. Även om det finns en koppling mellan miljöbalkens mål och miljökvalitetsmål genom förarbeten, där det uttrycks att miljökvalitetsmålen kan ses som en precisering av miljöbalkens mål, är det i praktiken ovanligt att miljökvalitetsmålen används som vägledning i rättspraxis.⁶⁹⁶ De

688 1 kap. 1 § 1 st. p. 2 MB och prop. 1997/98:45, del 2, s. 9.

689 De första 15 målen är avgränsade till olika sektorer och det 16 miljömålet om biologisk mångfald är sektorövergripande (se nedan samt prop. 2004/05:150). F.n. finns dessutom under dessa ett stort antal nationella delmål. Det finns dessutom ett övergripande sektorsansvar att bevara den biologiska mångfalden, genom beslut om strategi för biologisk mångfald. Se prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, skr. 1993/94:87.

690 Prop. 2004/05:150, s. 203-227.

691 Se prop. 2004/05:150, s. 204 och 209.

692 Se prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25 samt skr. 2009/10:377. Se särskilt 2009/10:155, s.

693 Regeringen beslutade i september 2010 att ge Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2012 och en utökad årlig redovisning 2011 bland annat med anledning av den nya propositionen om Svenska miljömål. Se M2010/3869/Mk. Se Naturvårdsverkets rapport 5301 om ”Ett rikt växt- och djurliv” samt rapport 5773 ”Ett rikt djur- och växtliv. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet” med förslag till nytt miljömål. Förslag på nya konkretiseringar har vidare presenterats på Naturvårdsvekets hemsida.

694 Prop. 2009/10:155, s. 76-81.

695 Miljökvalitetsmålen är således inte rättsligt bindande, men kan ge hjälp med tolkning och tillämpning.

Prop. 1997/98:45, del 2, s. 8 samt prop. 1997/98:45, del 1, s. 167. Författarens kursivering. I och med antagandet av propositionen om Svenska miljömål ska målen vara uppfyllda inom en generation eller till 2020.

696 Se ett ex. i MÖD 2010:13, mål M9402-07, där domstolen uttrycker att ”Med stöd av 1 kap. 1 § miljöbalken finns, oavsett vad bolaget har hävdat, förutsättningar att vid tillämpningen av balkens regler väga in de intentioner som förmedlas genom de av riksdagen fastställda nationella miljömålen, vilka sedermera överförts till mera konkreta miljökvalitetsmål (jfr t.ex. prop. 1997/98:45 del 2 s. 8).” Se även Dalhammar, 2008, s. 56. Se mer om miljökvalitetsmålen i rättstillämpningen vid tillståndsgivning och tillsyn i samma rapport, s. 45- 69. Se även Naturvårdverket (2009), där det tas upp att en genomgång av

kan därmed i dess nuvarande utformning snarast ses som politiska viljeförklaringar än styrande kriterier för rättstillämpningen.⁶⁹⁷