Skydd av djur- och växtarter

Under den andra delen av 1900-talet utvecklades instrument för arters bevarande även i andra lagstiftningar. En särskild lag för skyddet av naturen, naturskyddslagen (1952), antogs och ersattes senare av naturvårdslagen (1964) och så småningom av den nu gällande miljöbalken. En viktig ändring i jaktlagstiftningen under denna tidsperiod var ändringen i 1967 års jaktstadga då alla däggdjur och fåglar fredades. Förändringen var särskilt viktig principiellt eftersom det nu krävdes tillstånd för att jakt skulle kunna bedrivas.

4.4.1 Begränsning av allemansrätten för skydd av sällsynta djur- och växtarter

Parallellt med utvecklingen av olika typer av offentligrättsliga regler för bevarandet av arter i jaktlagstiftningen har flertalet naturskyddsinstrument utvecklats i annan lagstiftning. Den första naturskyddslagstiftningen i Sverige infördes redan i början av 1900-talet då lagen angående naturminnesmärken samt lagen om nationalparker från 1907 antogs.⁶⁰⁷ Lagen angående naturminnesmärken innehöll förutom bestämmelser om fridlysning av naturminnesmärke av område eller till fastighet hörande naturföremål, även särskilda bestämmelser till skydd för djur- och växter.⁶⁰⁸ Länsstyrelsen kunde meddela förbud för enskilda att inom ett område, som denne inte hade ägande- eller nyttjanderätt till, avsiktligt ta bort eller skada sällsynta djur- och sällsynta växtarter, så länge fångandet av djurarterna inte var att hänföra till jakt eller fiske.⁶⁰⁹ Motivet till införandet av bestämmelsen om fridlysning av djur- och växtarter inom ett särskilt område var att det ansågs föreligga ett behov av ett komplement till skydd av sällsynta arter som inte omfattades av jakt- och fiskelagstiftningen, såsom reptiler, insekter,

606 SOU 1936:38, s. 109 och prop. 1938:46 s. 90-91. Jakträttsinnehavaren ansågs ha exklusiv rätt även till arter som normalt inte anses intressanta ur jaktsynpunkt. Dock ansågs jakt på arter som inte är intressanta ur jakthänseende på annans område inte vid alla tillfällen ses som olovlig jakt.

607 Den första utredningen om skydd för vår natur lades fram 1904 av Kungliga Vetenskapsakademien (KVA) där det bland annat föreslogs att ett representativt urval av naturtyper skulle ges skydd. Tre år senare tillsattes ytterligare en utredning som genomfördes av jordbruksdepartementet. Denna utredning ledde sedan fram till prop. 1909:125 och antagandet av de två första naturskyddslagstiftningarna. Två år efter införandet av naturskyddslagstiftningarna bildades de första sex nationalparkerna i landet.

608 Ansökan om fridlysningen inlämnades hos länsstyrelsen och fick efter bestridande icke beviljas om fridlysningen innebar intrång, som inte var oväsentligt, för mark- eller annan rättsägare.

609 Undantag för vetenskapliga ändamål kunde meddelas av vetenskapsakademin enligt 12 §.

sällsynta växter m.m.⁶¹⁰ Fridlysningen kompletterade även jaktlagstiftningen genom att skydda mot dödande eller fångande som inte kan hänföras till aktiviteterna jakt.

Fridlysningen innebar dock ett begränsat skydd, eftersom förbuden enbart gällde inom det angivna området. I betänkandet angavs att generella fridlysningar inte var nödvändiga samt att förbuden inte heller utan vidare kunde gälla mot mark- eller rättsägare. Förbuden innebar således en begränsning av allemansrätten, men inte av äganderätten eller annan nyttjanderätt. En fridlysning innebar således i praktiken att en markägare fick ensamrätt att förfoga över en art som fanns inom fastighetens gränser.

Ytterligare en begränsning i instrumentets räckvidd var även att förbuden endast kunde meddelas för sällsynta djur- och växtarter.

4.4.2 Utvidgat skydd av djur- och växtarter

1949 tillsattes en naturskyddsutredningen som ledde fram till antagandet av en ny naturskyddslag.⁶¹¹ I och med naturskyddslagen ikraftträdande 1952 utvecklades instrumenten till skydd för växt- och djurarter. En viktig förändring var att även icke sällsynta djur- och växtarter nu kunde fridlysas. Motivet var att risk för utrotning av vissa arter kunde föreligga till följd av plundring. Särskilt stor risk ansågs föreligga för egendomliga eller vackra växtarter. Dessutom blev fridlysningen gällande även mot markägare och andra rättighetsinnehavare. Bestämmelsernas omfattning begränsades dock för att inte inskränka alltför mycket i ”ekonomiskt betydelsefulla intressen” och därmed föranleda ersättningsrätt.⁶¹² Ändamålsenligt brukande av fastigheten undantogs således från fridlysningens omfattning. Lagen ersattes senare av naturvårdslagen som även denna innehöll bestämmelser om skydd av såväl sällsynta och mer begärliga arter och numera återfinns bestämmelserna i miljöbalken.⁶¹³

Även inom den internationella rätten utvecklas allt eftersom instrument för skyddet av arter. Under andra hälften av 1900-talet antas ett flertal internationella konventioner för skydd av arter. Vilda växt- och djurarter ses allt oftare som ett naturarv med olika värden utöver de ekonomiska som bör bevaras för framtida generationer. Den tidigare nämnda fågelkonventionen ersattes delvis av 1950 års fågelskyddskonvention.⁶¹⁴ Den

610 Vad som kan hänföras till jakt och fiske är dock beroende av definitionerna av vilt/jakt och fisk/fiske och därav lagstiftningarnas tillämpningsområden. Jaktlagen var (och är) tillämplig på alla vilda däggdjur och fåglar medan fiskelagen saknade vid denna tidpunkt definition av vilka djur som skulle omfattas av lagstiftningen (se exempelvis diskussion i SOU 1947:47 där någon definition av fisk i 1950 års fiskelag inte ansågs nödvändig). Definition av fisk infördes dock i och med 1993 års fiskelag.

611 SFS 1952:688.

612 SOU 1951:5, s. 116 och prop.

613 SFS 1964:822. Även växtsjukdomar omfattades av plundringsrekvisitet. Se Cervin (1971), s. 148. Se om miljöbalkens bestämmelser i avsnitt 5.3.1.1.

614 De nationer som är parter till 1950 års konvention är inte längre parter till den föregående. Det finns dock nationer som fortfarande är parter till 1902 års konvention. I praktiken saknar den dock betydelse (dessutom anses den ha varit verkningslös även före antagandet av 1950 års konvention p.g.a. få parter samt möjligheter till undantag från förpliktelserna).Se exempelvis Ebbesson (2004), s. 38 och Lyster (1985), s. 63-64.

senare konventionen har ett helt annat angreppssätt eftersom den syftar till att skydda alla fågelarter samt att ge hotade eller migrerande fågelarter ett särskilt stark skydd.⁶¹⁵ Konventionen har även fler förpliktelser än att hindra dödande, fångande och handel.

Exempelvis ska parterna vidta åtgärder för att främja utbildning, förhindra spillolja och andra föroreningar som hotar fåglar och att etablera skyddsområden.⁶¹⁶ 1946 antogs även konventionen för reglering av valfångsten (valfångstkonventionen), och i samband med det inrättades en internationell valfångstkommission.⁶¹⁷ Syftet med att reglera valfångsten var dock snarare att rädda den hotade valnäringen än att skydda valen.⁶¹⁸ Konventionen gäller dock fortfarande och kommissionens arbete är idag mer inriktad på skydd av arten än välnäringen.

4.4.3 Totalfredning av vilda däggdjur och fågelarter

1949 tillsattes en ny utredning om jaktlagen och ett flertal ändringar sker 1951, däribland en omarbetning av fridlysningssystemet.⁶¹⁹ Den största förändringen i jaktlagen vad gäller skyddet av viltarter kom emellertid genom 1967 års jaktstadga då alla däggdjur och fåglar fredades.⁶²⁰ För att jakt på däggdjur och fåglar skulle tillåtas var särskild föreskrift genom jakttid eller licensjakt nödvändig.⁶²¹ Jakt på arter skulle således ses som ett undantag från en totalfredning. Lagändringen innebar en relativt liten förändring i praktiken, emellertid var ändringen principiellt viktig då den visade på en ny syn på artskyddet.⁶²² Det gamla systemet ansågs inte vara förenlig med principen om att ingen däggdjurs- eller fågelart kunde anses vara helt betydelselös ur jakt- och/eller naturvårdsynpunkt.⁶²³ Den förändrade utgångspunkten innebar att ett berättigande till rätten att döda viltarter kunde krävas och i motiven angavs att undantag från fridlysningen skulle kunna bli gällande endast om jakten gav upphov till ekonomiskt värde i form av kött, skinn eller dyl., minskad skada och/eller kunde anses vara nödvändig i viltvårdsyfte.⁶²⁴ Efter särskild prövning ansågs undantag kunna ges för

615 Se preambel samt artikel 2. Listningen av skadearter försvann.

616 Se artiklarna 10 och 11. För att vara en konvention antagen i mitten av 1900-talet innehåller konventionen vidsträckta förpliktelser. I praktiken har dock konventionen haft liten betydelse p.g.a. få parter samt vag ordalydelse. Dessutom saknas listor av vilka fågelarter som ska anses hotade eller migrerande och därmed omfattas av ett starkare rättsligt skydd. Se Lyster (1985), s. 65-66.

617 Innan dess fanns en annan konvention från 1931 samt protokoll, som dock var verkningslösa. Se Lyster (1985), s. 17.

618 Ebbesson (2004), s. 38 och Lyster (1985), s. 17-38.

619 Exempelvis upphävs kust- och skärgårdsbefolkningens fria jakträtt på sjöfågel genom införandet av ett system med tillståndsgivningen (länsstyrelsen). Även 1963 sker ett antal förändringar bl.a. vad gäller jaktvårdsområden. Dessutom upphävdes förföljningsrätten att tillvarata sårat villebråd inom 100 meter från gränsen av det egna jaktområdet.

620 SFS 1967:769. Förändringarna i jaktstadgan innebar även att ett flertal förändringar i jaktlagen var nödvändiga. Se prop. 1967:136, s. 9-10.

621 1 § 1967 års jaktstadga.

622 Ett av huvudmotiven till ändringen enligt jaktutredningen var att främja allmänhetens och jägarnas inställning till och vördnad för djurlivet, d.v.s. att verka opinionsbildande. Se SOU 1966:46, s. 9-25 och prop. 1967:136, s. 12 och 17.

623 Se ovan och prop. 1967:136, s. 11 och 16.

624 SOU 1966:46, s. 13 och prop. 1967:136, s. 11-17.

vissa artindivider som lokalt eller under vissa omständigheter gav upphov till skada, även om de inte allmänt kunde betecknas som skadegörande.⁶²⁵ Jakttid skulle vidare kunna upphävas om en arts population närmade sig den lägsta gräns som biologiskt sett kunde garantera arters fortlevnad eller om arten var karakteristisk för landskapsbilden även om den inte var sällsynt.⁶²⁶

Det nya systemet innebar även att arter som inte inbegripits i det gamla systemet, såsom nyinflyttade arter, fick skydd.⁶²⁷ Beslut om fridlysning, såväl som undantagen genom jakttid, ansågs liksom tidigare lagstiftning kunna tas årligen (jaktåret) av KM:t.⁶²⁸ Dock uppmärksammades att behov av ändringar kunde förekomma även under jaktåret och att sådana förändringar borde överlåtas på tillsynsmyndighet.⁶²⁹ Genom den nya stadgan 1967 flyttades ansvaret för tillsynen för jakten och viltvården över från domänstyrelsen till statens naturvårdsnämnd (nuvarande naturvårdsverket) och även länsstyrelserna fick vissa begränsade befogenheter.⁶³⁰ Syftet var att underlätta för förändringar i lagstiftningen efter förändrade förhållanden i naturen.⁶³¹ 1987 ersattes 1938 års lag av den för närvarande gällande jaktlagen (1987:259).⁶³² Det fridlysningssystem som antogs 1967 behölls.

Även inom den internationella rätten och i EU-rätten utvecklades rättsakter med mer omfattande bevarandesyften både vad gäller arter och deras livsmiljöer under denna tidsperiod. Bl.a. kan nämnas 1979 års konvention om skydd av europeiska djur och växter samt deras naturliga miljö (Bernkonventionen)⁶³³ och 1979 års konvention om skydd av flyttande arter (Bonnkonventionen). Metoder som kom att användas var listning av arter i olika skyddsklasser och införandet av förbud mot vissa aktiviteter, däribland jakt. Utrotningshotade, sårbara, långtvandrande arter sattes ofta i fokus och fick särskilt starkt skydd. Som en följd av den förändrade användningen av mark- och vattenområden som innebär fragmentering och minskning av arters habitat inbegrep flera av artskyddskonventionerna särskilda bestämmelser för skyddet av livsmiljöer som ett komplement till artskyddet. Inom EU-rätten antogs samma år fågeldirektivet trots att EU vid denna tidpunkt saknade kompetens att anta miljörättsakter.⁶³⁴

625 SOU 1966:46, s. 13.

626 Bedömningen skulle ske från naturskyddssynpunkt. SOU 1966:46, s. 13. Författarens kursivering.

627 Prop. 1967:136, s. 11. En nackdel som togs upp i betänkandet var att förändringen innebar ett mindre nyanserat skydd i förhållandet till arternas sällsynthet och värde, vilket ansågs vara särskilt relevant ur straffrättslig synpunkt. Dock räknades med att hänsyn till arternas sällsynthet vid straffmätning skulle komma att utvecklas i domstolspraxis. Se SOU 1966:46, s. 13 och prop. 1967:136.

628 Se SOU 1966:46, s. 20 och prop. 1967:136, s. 43.

629 Se SOU 1966:46, s. 20 och prop. 1967:136, s. 43.

630 17 § 2 st. jaktstadgan.

631 SFS 1967:769 samt prop. 1967:136, s.43. Se även Nordell (1980), s. 303 och 307.

632 Liksom tidigare struktur i jaktlagstiftningen innehåller jaktlagen framför allt de civilrättliga reglerna och de grundläggande kraven för viltvården och jakt medan de detaljerade reglerna om tillåtna jaktmedel och metoder, jakttider m.m. återfinns i jaktförordningen och Naturvårdsverkets föreskrifter. De administrativa frågorna som reglerades i jaktstadgan (1938:279) och i jakttidsförordningen (1976:432) regleras nu således framför allt i jaktförordningen (1987:905).

633 SÖ 1983:30. Även EU är part till konventionen.

634 Även en särskild konvention om reglering av handel med utrotningshotade arter antas och så småningom antas en EU-rättslig förordning om tillämpningen av handelskonventionen. Inom EU antas

4.4.4 Bevarandet av biologisk mångfald

Så småningom har även ett rättsligt skydd av den biologiska mångfalden börjat växa fram.⁶³⁵ Inom den internationella rätten, där målet etablerades tidigast, anses antagandet av 1992 års konvention om biologisk mångfald vara ett av de viktigaste stegen.⁶³⁶ Konventionen har framför allt haft betydelse genom att bidra till ett allmänt accepterande av behovet av att bevara biologisk mångfald vilket i sin tur har lett till utvecklandet av rättsliga förpliktelser i de nationella rättsordningarna och i EU-rätten.

Inom EU-rätten kom, genom Maastrichtfördraget 1993, skyddet av miljön att få lika hög status som andra övriga grundläggande unionsmål.⁶³⁷ Det tidigare nämnde fågeldirektivet kompletterats genom antagandet av habitatdirektivet 1992 som har till huvudsyfte att bevara den biologiska mångfalden inom unionen.⁶³⁸ Genom antagandet av dessa kom kravet på bevarandet av biologisk mångfald även att gälla vid beslut om jaktuttag. Målet om bevarandet av biologisk mångfald infördes i svensk rätt genom antagandet av miljöbalken 1998 och gäller därmed som ett av delmålen för uppfyllandet av hållbar utveckling. Målet har dock inte införts i jaktlagstiftningen.

vidare direktiv om införsel i medlemsstaterna av skinn från vissa sälungar och produkter, förordningen om förbud mot import till unionen av obearbetat och bearbetat elfenben härrörande från den afrikanska elefanten, förordning om förbud mot användning av rävsax inom unionen samt införsel av skinn och varor som tillverkas av delar från vissa djurarter med ursprung i länder där man använder rävsax, eller där djur fångas på ett sätt som inte motsvarar internationella normer för humana fångstmetoder. Dessa rättsakter kommer dock inte att beskrivas närmare eftersom de inte reglerar själva uttaget av arten.

635 En mer utförlig beskrivning av de rättsliga kraven på bevarandet av den biologiska mångfalden finns i nästa kapitel. Här ges endast en mycket kort bakgrund.

636 Se exempelvis Birnie och Boyle (2002), s. 568, Miller (2007), s. 58ff, Gaston och Spicer (2004), s.

139 och Macrory (2006), s. 352. Dessutom antogs det icke-rättsliga handlingsprogrammet Agenda 21 för miljö och utveckling, Riodeklarationen och skogsprinciperna. Konventionen har ett brett tillämpningsområde och är dessutom ratificerad av ett stort antal stater. De rättsliga kraven är dock svaga och allmänt formulerade.

637 Se särskilt artikel 11, 114(3) och 191(2) i EUF. Se nedan om det nya fördraget.

638 Inom EU utarbetades även en strategi för biologisk mångfald samt en aktionsplan. Se Meddelande från Kommissionen till rådet och Europaparlamentet om Europeiska unionens strategi för biologisk mångfald (KOM(1998) 42). Dessutom antogs, det än så länge gällande handlingsprogrammet för miljön (2002-2012), med syftet att skydda och återställa naturliga system samt att stoppa minskningen av biologisk mångfald till 2010, med bindande rättsverkan (utformat i form av beslut). Se om misslyckandet att stoppa förlusten till 2010 och om antagandet av nya mål för bevarandet av den biologiska mångfalden efter 2010 i nästa kapitel.

5 MILJÖRÄTTSLIGA MÅLSÄTTNINGAR OCH