Ram- och gränsvärden för hållbart nyttjande av viltarter

I ett rättsligt operationaliseringsperspektiv kan, som ovan beskrevs, så precisa gränser (för ett visst ekologiskt tillstånd eller kvalitet) som möjligt vara motiverat.⁴¹⁶ Behovet av att fastställa bindande gränsvärden (nedan även kallade gränsregler eller gränsnormer) uppstår till följd av att många resurser är begränsade och uttömbara, åtminstone efter vissa nivåer, men även för att olika aktörsregler, exempelvis regler om aktsamhet eller återhållsamhet inte ensamt säkerställer att den totala påverkan eller användningen styrs inom hållbara gränser.⁴¹⁷ Även om alla aktörer (exempelvis jakträttsinnehavare) agerar återhållsamt (genom att minska jaktuttaget), men antalet aktörer (jägare) är stort i förhållande till den beskattade arten, finns en överhängande risk att det totala nyttjandet hamnar utanför hållbarhetens gränser (exempelvis populationens reproduktionsförmåga).⁴¹⁸ Att använda gränsregler, tillsammans med rättsverkans- och återkopplingsregler, kan därför vara ett ändamålsenligt sätt att hantera sådana begränsningar, särskilt när det föreligger icke-linjära samband.⁴¹⁹ Givet att viltarter är en del av komplexa och dynamiska ekosystem, där ett antal samband och funktioner ger upphov till svårigheter att förutse effekter av handlingar, kan gränsregler därför utgöra ett kompletterande instrument för hållbart nyttjande (och genomförandet av biologisk mångfald) även vid jakt.⁴²⁰ Uttagsregler som baseras på bedömningar av populationsstorlek, i jaktlagstiftningen exempelvis, bygger redan även på tanken att det finns gränser för hur stor påverkan (uttaget) kan vara (en viss populationsstorlek krävs för långsiktig överlevnad). Populationsstorlekens gränser är emellertid inte avspeglade i rättsligt bindande normer (i den nu gällande jaktlagstiftningen) och har därmed inte den bindande genomförandefunktionen som rättsligt bindande gränsregler kan skapa (om ändamålsenligt utformade).⁴²¹ Avgörande för reglernas effektivitet bör bland annat vara att det finns krav på att reglerna ej ska överträdas (d.v.s. att de verkligen är bindande) och att det finns regler om rättsverkan och återkoppling som innebär att handlingar som påverkar gränserna anpassas när så behövs (se om detta sist i kapitlet).⁴²²

416 Att de hållbara gränserna inte överskrids är särskilt viktigt med tanke på risken för irreversibla skador.

Utrotningen av arter och ekosystemprocesser är en typiskt irreversibel skada eftersom en art eller viss genuppsättning inte går att återskapa. Se Christensen (2000), s. 125, som diskuterar detta i samband med ekologisk effektivitet och exergiåtgång.

417 Se om begreppet navigeringsregler i Gipperth (1999).

418 Problemet skulle exempelvis aktualiseras om jakträttigheter exempelvis skulle omfattas av allemansrätten eller liknande. Att jakträtten är knuten till markägandet minskar antalet aktörer. Den gällande regleringen av krav på jägarexamen, jaktlicens och övriga regler i jaktlagstiftningen innebär att antalet aktörer blir mer begränsat. Den senaste licensjakten på varg kan emellertid illustrera att antalet aktörer även i jaktsammanhang kan bli för stort i förhållandet till det tillåtna uttaget. Till följd av att jakten utfördes på många ställen samtidigt fälldes fler djur än vad som var tillåtet. Se om den gällande jaktregleringen och en analys av den i kapitel 6.

419 Se ovan om miljökvalitetsnormer.

420 I den nuvarande regleringen finns inga sådana regler för viltarter eller dess funktioner i ekosystemen.

Däremot finns en form av gränsregler för de stora rovdjuren fastslagna i förarbeten. Se om detta i kapitel 6.

421 Se en analys av den gällande regleringen i kapitel 6.

422 Det kräver vidare att det finns en ansvarig myndighet (eller annat organ) som har ansvar för övervakningen och justering av rättsläget. Denna s.k. återkopplingsfunktion diskuteras emellertid sist i detta avsnitt.

Gränsregler för hållbart nyttjande av viltarter skulle exempelvis kunna relatera till antal individer för olika populationer, inom ett visst område eller inom artens utbredningsområde, som ska bibehållas eller uppnås från och med en viss tidpunkt.

Gränser kan även relatera till antal reproducerande individer, antal föryngringar, genetisk variation (som nedre gränser för gynnsam bevarandestatus), total dödlighet, antal individer i en invasiv arts population o.s.v. (som övre gränser). Som nämnts ett flertal gånger måste sedan dessa gränser operationaliseras genom olika handlingsregler, däribland bestämmelser om jaktuttags storlek och fördelning av jakt mellan arter, populationer, individer och områden. Sådan omvandling kan exempelvis ske genom en plan.⁴²³ Om det exempelvis finns ett större antal reproducerande individer än vad en minimigräns anger, finns utrymme för att tillåta ett visst uttag (givet att inte andra regler och förbud begränsar handlingsutrymmet.)⁴²⁴ När gränsvärdet däremot är överskridet (exempelvis när antalet reproducerande individer i populationen uppskattas vara lägre än den angivna minimigränsen) bör den rättsliga implikationen vara att jakt (eller annan påverkan) inte längre är möjlig.⁴²⁵ Om lagstadgade gränser ska uppfyllas måste vidare hänsyn till all påverkan på viltarternas bevarandestatus tas vid beslut om jakt.⁴²⁶ Ansvar för helhetsbedömningar i samband med beslut om jakt bör ges till en myndighet eller ett organ.⁴²⁷

Att sätta upp olika former av gränser för den ekologiska hållbarheten, exempelvis för en viss population, kan vidare vara ett sätt för att hantera arters flöden i rum.⁴²⁸ Om en rättslig gräns för en population inom hela dess utbredningsområde har fastställs, bör det med andra ord inte heller ha betydelse var påverkan (exempelvis jakt) på arten sker (så länge inte gränsen gäller inom ett utpekat område som är mindre än utbredningsområdet eller liknande).⁴²⁹ Genom att en gemensamt bindande gräns har fastställs uppstår därmed ett krav på samordning mellan olika aktörer (exempelvis mellan län, rovdjursförvaltningsområden, viltvårdsområden eller liknande beroende på hur arten migrerar) eller beslutsfattande och fördelning på högre nivåer. Ju större utredningsområdet, eller ju mer sällsynta arterna, är desto mer rimligt är det att

423 Dessutom ska jaktuttaget fördelas mellan enskilda, exempelvis genom kvoter mellan län eller mellan markägare eller jakträttsinnehavare.

424 Det krävs att det materiella rättsläget som medför att handlingar som leder till påverkan (effekt) på skyddsobjektet som inte stämmer överens med vad lagstiftningen syftar att uppnå inte är tillåtna (s.k.

genomförande). Som beskrivits tidigare är även regler som tvingar adressater att efterleva regler då detta inte sker frivilligt, exempelvis genom sanktioner, något som ökar möjligheten till uppfyllandet av den uppsatta gränsen eller målet (s.k. genomdrivande). Se ovan samt där angivna referenser.

425 Gränsen utgör i så fall en rättsligt bindande norm. Se förslag till definition av norm i samband med miljöregler i Westerlund (2009b), s. 213.

426 Vid beslut om jakt måste således hänsyn till annan påverkan, oavsett vad som påverkar, tas.

427 Rättsverkan skulle då med andra ord endast gälla indirekt mot enskilda, d.v.s. genom myndighetens beslut om jaktuttag. Se en diskussion om ekologiska utgångspunkter för bestämmande av nivån för beslutsfattandet i kapitel 8.

428 Jämför exempelvis angreppssätt i ramvattendirektivet. Givet att vatten, liksom viltarter, utgör flöden i rum och tid, kan angreppssätten vara applicerbara även i ett viltresurssammanhang.

429 Angreppssättet kan således jämföras med de nu gällande fridlysningsreglerna som ger skydd av arten oavsett var den befinner sig. Att komplettera med gränsregler ger emellertid ett mer nyanserat förvaltnings- och skyddssystem.

fördelningen sker av en nationell myndighet.⁴³⁰ Genom att sätta upp gränser som avspeglar långsiktig hållbarhet som ska uppnås eller bibehållas regleras även flödet i tiden (genom att reproduktionsförmågan bevaras). Dessutom skapas, om ändamålsenligt utformat, en självreglerande funktion mellan mål och beslut om jaktuttag (beslutsfattandet måste anpassas om krav beträffande gränsvärdet inte uppfylls, så länge som gränsvärdet gäller och ska uppfyllas).⁴³¹ Absoluta gränser kan vidare kompletteras med ramar och intervaller med andra implikationer än direkta förbud⁴³² (exempelvis krav på anpassningar av jaktuttag eller viltvårdsåtgärder, krav på inventeringar eller annat) och fungera som säkerhetsmarginaler med hänsyn till ekosystemens dynamik och den ofullständiga kunskapen (se nedan).⁴³³ Utformning av gränsregler kan med andra ord komplettera traditionella artskyddsregler.

När det gäller bestämmandet av ekologiska gränsvärden för olika typer av ekosystemsamband, funktioner, strukturer, processer eller liknande kan ramar och intervaller för beslutsfattandet i vissa fall vara mer lämpliga (snarare än exakta gränsvärden). Alltför precisa ekologiska gränser kan bland annat vara olämpliga när en viss dynamik i ekosystemen är nödvändig för dess långsiktiga stabilitet (exempelvis kan en populationsnivå behöva minska under en begränsad tid eller i cyklar till förmån för tillväxt av en annan population för att sedan öka igen).⁴³⁴ När det gäller precision av värden som ska syfta till att bevara ekosystemens integritet, eller vissa ekosystemsamband, processer, strukturer och liknande, kan dessutom komplexiteten och dynamiken innebära att kvantitativa, precisa gränser, kan vara svåra eller omöjliga att fastställa på ett ändamålsenligt sätt. Användning av gränsregler försvåras när det som ska regleras är svårt att mäta och precisera.⁴³⁵ I dessa fall kan istället vägledande riktvärden eller riktlinjer anges tillsvidare (tills kunskapen är mer omfattande). Att enbart ange riktvärden eller riktlinjer ger emellertid liten styrning och kan därmed ensamt inte anses vara tillräckliga ur ett genomförande- och styrningsperspektiv.

430 Se kapitel 6 om den nuvarande regleringen och beslutsfattande, bland annat vad gäller de stora rovdjuren. Se även kapitel 8 om en diskussion om ekologiska kriterier för bedömning av vilken nivå beslutsfattandet bör ligga på.

431 Hur denna återkoppling kan inkorporeras beskrivs sist i kapitlet.

432 Som uttrycktes ovan bör överträdelse av absoluta gränser kunna leda till generella förbud mot jakt, d.v.s. att undantaget från fredning upphör. Den utgångspunkt som gäller i den nuvarande regleringen, d.v.s. att alla arter är fredade om inte annat anges, anses vara ändamålsenlig, framför allt ur ett försiktighetsperspektiv (se kapitel 6).

433 Som ovan beskrevs kan emellertid regeringen inte meddela gränsvärden i form av miljökvalitetsnormer eller delegera rätten att utfärda normer utan uttryckligt stöd i lag. I den nu gällande rättsordning finns endast möjlighet att utfärda miljökvalitetsnormer genom 5 kap. 1 § miljöbalken. Om miljökvalitetsnormer ska utfärdas för den biologiska mångfalden måste således stöd för detta införas i miljöbalken (eller i jaktlagstiftningen).

434 Som beskrevs i kapitel 2 kan vidare den genetiska variationen eller artdiversiteten behöva minska tillförmån för evolutionära processer, som är grunden för skapandet av biologisk mångfald. Att bevara ett visst fastställt statiskt gränsvärde kan därmed i vissa avseenden var kontraproduktivt för bevarandet av biologisk mångfald över tiden. Se mer om detta i kapitel 8.

435 Se om miljörelationskriteriet i Gipperth (2000), s. 200-203. Miljökvalitetsnormer har (åtminstone i svensk rätt) vanligen använts för att återspegla värden som anses vara mer tydliga och som kan mätas och vid införandet av till miljöbalken uttrycktes i propositionen att ekologiska miljökvalitetsnormer inte ska kunna ges. Se prop. 1997/98:45, del I, s. 256-257. Såsom nämnts tidigare hade emellertid en analys av detta i relation till genomförandet av ramvattendirektivet varit intressant att inkludera här. Såsom beskrivits i kapitel 1 ryms emellertid inte denna uppgift i denna avhandling.

Ett alternativt, eller kompletterande, angreppssätt för dessa situationer skulle kunna vara att (exempelvis i planer) lista nyckelarter, hotade arter, reproduktionsområden, särskilda biotoper eller andra faktorer som anses särskilt viktiga för det mål som ska uppnås (exempelvis ekosystems resiliens, viss artsammansättning, viss ekosystemproduktivitet o.s.v.).⁴³⁶ Listningen kan sedan kompletteras med krav på karaktärisering av vissa områden (exempelvis vid myndigheters utfärdande av planer), samt med olika former av beslutsunderlagsregler kopplade till enskildas handlingar (exempelvis krav på miljökonsekvensbeskrivning, inventering, samråd o.s.v.). Det kan även vara lämpligt med krav på mer omfattande inventeringar, krav på inrättande av skydd av biotoper eller områden, viltvårdsåtgärder o.s.v.).⁴³⁷ Det finns emellertid alltid risk för att skydd uteblir, till följd av begränsade resurser eller myndigheters passivitet, när särskilt utpekande krävs i det enskilda fallet (för att ett visst skydd ska bli tillämpligt). När listade arter, biotoper eller annat ges ett direkt skydd utan särskilt utpekande i det enskilda fallet bör, dessa vara lätta att definiera, identifiera och avgränsa för att minimera konflikter med rättssäkerhetsprinciper, särskilt om långtgående konsekvenser för enskilda, kopplas till skyddet.⁴³⁸

Gränsregler kan sammanfattningsvis anses mest lämpliga när det som ska regleras kan mätas och preciseras. Dock kan fastställandet av gränser under osäkerhet motiveras om en adaptiv planering kopplas till gränsreglerna. Om krav på anpassning och omformulering finns vid erhållandet av ny kunskap eller oförutsedda förändringar i ekosystemen (förutsatt att det även finns krav på miljöövervakning inom vissa tidsintervaller), kan angreppssättet istället innebära ett kunskapsuppbyggande som innebär att mer adekvata gränser kan utvecklas över tiden.⁴³⁹