Teorier om ekosystembaserad naturresursförvaltning

3.2.2.1 Inledning

Utifrån insikten om ekosystemens komplexitet och dynamik har under de senaste decennierna ett antal olika teorier och principer om hur förvaltningssystem bör utformas vuxit fram.²⁸²Gemensamt för dessa teorier är bland annat att de förespråkar ett skifte från enarts- till ett ekosystemperspektiv vid förvaltning av naturresurser, däribland viltarter.²⁸³ En annan gemensam tes är behovet av lokal deltagande och delaktighet som en nödvändig förutsättning för legitimitet, som i sin tur argumenteras vara en förutsättning för en långsiktigt hållbar förvaltning av gemensamma resurser.²⁸⁴ Behovet av en ökad grad av reellt inflytande på regional och lokal nivå i regleringen har även under senare år uppmärksammats politiskt och rättsligt och i vissa avseenden lett till reella förändringar i lagstiftningar på såväl nationell, som EU-rättslig och internationell nivå (bland annat genom regler för att öka allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser, rätt att överklaga beslut och domar o.s.v.).²⁸⁵ Förutom demokratiska och legitimitetsskäl anses behovet av ett mer decentraliserat beslutsfattande även bero på att den statliga (centrala) regleringen saknar förmåga att inkorporera relevant ekologisk kunskap och att genomföra förändringar, åtminstone tillräckligt snabbt, som kan vara nödvändiga på grund av ekosystemens dynamik. En förvaltning som inkorporerar mekanismer som kan hantera denna dynamik anses ha större förmåga att bevara ekosystemens resiliens och därmed minska risken för oönskade ekosystemskiften.²⁸⁶ Teoribildningen kring detta är

282 För en noggrann beskrivning av teoriutveckling se Rova (2004), särskilt s. 5-24. Levin (1998), Scheffer et al. (2001) och Olsson, Folke och Berkes (2003).

283 I ett viltförvaltningssammanhang innebär ett systemperspektiv i förvaltningen exempelvis att hänsyn tas till interaktioner mellan den beskattade arten och dess bytesdjur, arters funktion för upprätthållandet av en viss ekosystemtjänst o.s.v. Att arter är del i ett större ekosystem innebär också att även att viltförvaltningen måste ses i ett större sammanhang. (Påverkan på arterna arter bedömas kumulativt.) En arts livskraft påverkas inte enbart av jaktuttaget utan även föroreningar, fragmentering av habitat, klimatförändringar m.m. Vid beslut om uttag är det därför nödvändigt att uttagets storlek anpassas till de rådande ekologiska förutsättningarna samt till övriga påverkandefaktorer. Se om detta i kapitel 2.

284 För en utförlig beskrivning av begreppet legitimitet i jaktsammanhang, se Fell (2006), särskilt s. 39-49.

285 Se även diskussioner om detta i regeringens skrivelse om en samlad naturvårdspolitik, i de senaste propositionerna om rovdjurs- och älgförvaltningen. Skr. 2001/02:173, prop. 2000/01:57 och SOU 2007:89, prop. 2008/06:210 samt älgpropositionen. Se även om ekosystemansatsen som innehåller principer om bland annat lokal och adaptiv förvaltning i kapitel 4. De rättsliga förpliktelserna för allmänhetens deltagande och rätt till omprövning har behandlats av ett flertal forskare inom miljörätten och behandlas inte i denna avhandling. Däremot beskrivs kortfattat bristen på rätt att överklaga just jaktbeslut i kapitel 6.

286 Se om begreppet resiliens i kapitel 2. Begreppet resiliens i ett rättsligt perspektiv beskrivs och analyseras i Ebbesson (2009), s. 414-422. Se även tidigare forskning om begreppet resiliens i exempelvis Holling and Meffe (1996), Gunderson (2000) och Berkes et al. (2003).

omfattande och här beskrivs endast översiktligt några av de mest relevanta hypoteserna om hållbara förvaltningssystem som kan antas bidra till den konstruktiva diskussionen om rättens utformning vad gäller just uttag av viltarter. Denna beskrivning delas in i två underrubriker, nämligen lokal ekosystembaserad förvaltning samt adaptiv ekosystemförvaltning.²⁸⁷

3.2.2.2 Ekosystembaserad lokal förvaltning

Teorier om ekosystembaserad lokal förvaltning bygger på insikten om att ekologiska resurser, såsom viltarter, inte kan förvaltas avskilt från dess ekosystem.²⁸⁸ För att förvaltningen ska kunna utgå från ekosystemet måste emellertid förvaltningssystemet innehålla mekanismer som innebär att relevant kunskap inkorporeras i beslutsfattandet.

En ökad decentralisering av beslutsfattande som innebär ett större inflytande på regional och lokal nivå, lyfts ofta fram som en nödvändig åtgärd för att möjliggöra en sådan inkorporering. Ett bakomliggande antagande för detta argument är att regionala och särskilt lokala aktörer (användare) besitter kunskap om ekosystemen, och vilken påverkan på resurserna olika förvaltningsåtgärder kan ha, som centrala beslutsfattare saknar.²⁸⁹ Detta argumenteras i sin tur innebära att beslutsfattandet blir mer adaptivt i förhållande till ekologiska förändringar och/eller ny kunskap och därmed bättre kan säkerställa långsiktig hållbarhet i förvaltningen över tiden (med utgångspunkten att central styrning innebär trögheter som är kontraproduktiva).²⁹⁰ Beslutsfattande på regional och särskilt lokal nivå antas dessutom skapa större legitimitet för förvaltningen, vilket i sin tur förväntas öka efterlevnad och minska risken för konflikter mellan olika intressenter.²⁹¹ I ett viltvårdssammanhang argumenteras lokal förvaltning exempelvis

287 Den förenklade indelning nedan utgår från att de olika teorierna har olika ”grundhypoteser”. Den inledning som här har gjorts baseras på att det vanligen i adaptivitetsteorierna framför allt fokuseras på inlärnings- och anpassningsförmågan medan det i samförvaltningsteorierna (lokal förvaltning) i huvudsak fokuseras på deltagandefrågor och styrningens/beslutsfattandets nivå. Dessutom kan förhållandet till, eller synen på, kunskapen skilja sig åt mellan de två huvudlinjerna. Att särskilja och dela in teorierna i två huvudgrupper är emellertid förenklat. Exempelvis kan även olika former av adaptiv förvaltning förekomma, däribland lokal respektive centraliserad adaptiv förvaltning, eller omvänt uttryckt kan den lokala förvaltning vara adaptiv. Ytterligare en skillnad som ibland lyfts fram är även att den adaptiva förvaltningen kan vara aktiv eller passiv, beroende på synen på i vilken grad förvaltningen bör ses som ett experiment eller inte. Det är med andra ord viktigt att notera att teorierna till viss del är överlappande och bygger på gemensamma hypoteser och att det inte alltid finns tydliga gränser mellan dem. De följande avsnitten avser endast att ge en översiktlig beskrivning som är tillräcklig för denna avhandling och läsaren hänvisas istället till de källor som anges i denna text. Se exempelvis Wennberg-DiGasper (2008), s. 45- 67 och Rova (2004), s. 5-24.

288 Behovet av ett ekosystemperspektiv förespråkas vanligen även i teorier om adaptiv förvaltning (se nedan). Vad detta innebär i samband med jakt och viltvård har särskilt beskrivits i kapitel 2. I kapitel 6 analyseras huruvida den befintliga regleringen av jakt och viltvård inkorporerar ekosystemperspektiv och i kapitel 8 diskuteras hur ett sådant perspektiv på ett mer ändamålsenligt sätt kan inkorporeras i regleringen.

289 Centrala beslutsfattare kan å andra sidan argumenteras ha mer holistisk, generell och objektiv kunskap.

290 Se exempelvis Ostrom (1990 och 2003).

291 Naturvård, inte minst förvaltning av viltarter (och då särskilt förvaltningen av rovdjuren), kan ibland försvåras och till och med motverkas till följd av förekomsten av intressekonflikter. Lokal förvaltning antas ofta vara ett sätt för olika intressenter att få ökad förståelse för den problematik som berör andra

kunna minska riskerna för illegal jakt av de stora rovdjuren som idag utgör ett av de största hoten mot bland annat vargens och järvens långsiktiga bevarande.²⁹²

Vad som avses med lokal förvaltning (eller samförvaltning) och hur ett förvaltningssystem bör utformas emellertid inte helt tydligt.²⁹³ Av olika definitioner i såväl teori som i politiska och rättsliga dokument följer att lokal förvaltning kan innebära ett mer eller mindre långtgående samarbete mellan olika aktörer, ofta staten och andra aktörer med intresse av förvaltningen (exempelvis markägare, jakträttsinnehavare, ideella organisationer eller liknande).²⁹⁴ Lokal förvaltning kan med andra ord ske i olika former och i olika grader (från låg grad av inflytande hos lokala intressenter till hög grad eller till och med jämlikt inflytande mellan parter).²⁹⁵ När det gäller själva utformningen av förvaltningssystem har vidare vissa kriterier, utöver graden av deltagande, ofta med utgångspunkt i Ostroms s.k. designprinciper, identifierats.²⁹⁶ Ett sådant nödvändigt kriterium för att förvaltningen ska fungera och kunna säkerställa långsiktig hållbarhet av resurser är att tillträdet till resursen kan avgränsas.²⁹⁷ Detta innebär bland annat att förvaltningsgränser ska kunna definieras.²⁹⁸ intressenter och därmed ökar möjligheten att hitta gemensamma lösningar. För en beskrivning av teorier om lokal naturvårdsplanering, se Thorell (2008), särskilt s. 29-52.

292 Exempelvis motiverades det kontroversiella beslutet om licensjakt på varg 2010 av acceptansskäl. Den illegala jakten förklaras ofta bero på brist på legitimitet för de politiska och rättsliga besluten. Se om detta samt om en analys av vargjaktens förenlighet med habitatdirektivets regler i kapitel 6 samt i Michanek (2011). En annan vanlig intressekonflikt inom jakt- och viltvårdssammanhang är populationernas storlek och dess skador på grödor med ekonomiskt värde (exempelvis älgstammens skador på skog). Andra förekommande intressekonflikter har att göra med vem som har jakträtten inom ett visst område och vad en sådan jakträtt innehåller. Sådana konflikter finns bland annat mellan samebyar, staten och privata markägare. Ett exempel på detta är den konflikt vad gäller småviltsjakt inom statlig mark ovanför odlingsgränsen. Se mer om detta ibland annat NJA 1981 s. 1 (Skattefjällsmålet), proposition 1992/93:32 och SOU 2005:17.

293 Se exempelvis Selman (2004) och Stern (2004). Stern definierar lokal förvaltning som en ”effektiv förvaltning av gemensamma naturresurser som en process där olika arbetsuppgifter allokeras till lämpliga beslutsnivåer, och där interaktionen mellan dessa nivåer inte innebär att man stör eller begränsar varandras engagemang, utan snarare bidrar till ytterligare insatser”. Singelton anger att samförvaltning innebär att förvaltningen utövas i system som kombinerar statlig kontroll med lokalt decentraliserat beslutsfattande och ansvarstagande. Se även Berkes et al. (2007), s. 3.

294 Världsbanken definierar samförvaltning som en gemensam fördelning av ansvar mellan olika intressenter och ett decentraliserat beslutsfattande där lokala resursanvändare har likvärdigt inflytande i beslutsfattandet som staten. IUCN definierar samförvaltning som ett partnerskap där två eller fler intressenter gemensamt förhandlar, beslutar och genomför en ”rättvis del av förvaltningsfunktionerna, fördelarna och ansvaret för ett särskilt område eller grupp av naturresurser”. Se om dessa definitioner i Borrini-Feyerabend et al. (2004).

295 Utöver själva begreppet lokal förvaltning och samförvaltning finns ett flertal begrepp som används i dessa sammanhang, bland annat lokal delaktighet, lokal förankring och lokalt deltagande. I vissa sammanhang innebär begreppen en skillnad på graden av reellt inflytande i beslutsprocessen, där deltagande används för att beteckna en högre grad av reell makt än delaktighet. Begreppet lokal delaktighet används ofta i samband med diskussioner om den representativa demokratins brister men i naturvårdssammanhang diskuteras begreppet ofta i ett effektivitetsperspektiv, vad gäller möjligheten att nå miljömål, till följd av antagandet om förbättrat beslutsunderlag till följd av det ökade antalet deltagande i beslutsprocessen. Begreppet lokal förankring används ofta synonymt med lokal delaktighet.

Se exempelvis Berkes (1994).

296 Enligt Ostroms designprinciper ska således de som ingår i en förvaltningssystemet (och som påverkas av hur resursen fördelas) ha reell möjlighet att delta vid utformningen av reglerna och beslutsfattandet.

297 I dessa fall benämns naturresurserna eller ekosystemen som s.k. gemensamma (kollektiva) resurser (eng. “common pool resources”). Detta innebär således en nödvändig skillnad mot s.k. open access resurser, där tillträdet inte kan avgränsas. Se om detta ovan samt i Ostrom (1990 och 2000).

Ett annat kriterium har att göra med reglernas utformning och huruvida de anger en fördelning av resurser som upplevs som rättvis och legitim.²⁹⁹ Ytterligare kriterier har att göra med möjligheten till övervakning av måluppfyllelse samt regelefterlevnad.³⁰⁰

3.2.2.3 Adaptiv ekosystemförvaltning

Det karaktäristiska för teorier om adaptiv förvaltning är erkännandet av att ekosystemen är dynamiska och att förändring därmed är oundviklig.³⁰¹ Förvaltningen ska således anpassas efter denna realitet. Adaptiv förvaltning beskrivs därför ofta som en lärandeprocess, där förvaltningsåtgärder ses som experiment (eller hypoteser) att testa och sedan utvärdera och jämföra med målformuleringarna och vid behov ompröva.³⁰² För att en lärandeprocess ska uppstå krävs med andra ord en utvärdering av huruvida de uppsatta målen har uppnåtts eller ej och en omprövning eller omformulering av hypoteserna och/eller förvaltningsmålen när målen inte uppnåtts.³⁰³ Utvärdering av måluppfyllelsen anses utgöra grunden för införskaffandet av den kunskap om ekosystemen som är nödvändig för förvaltningen.³⁰⁴ När utvärdering väl har skett krävs emellertid även att den nya kunskapen inkorporeras i det framtida beslutsfattande.³⁰⁵ En adaptiv förvaltningscykel kan förenklat illustreras enligt denna modell:

298 Tydligt definierade gränser innebär att det är möjligt att identifiera vem som har rätt att nyttja resursen och därmed omfattas av förvaltningssystemet. Ett exempel på detta är registrering av jaktområden där jakt endast får ske av behöriga jakträttsinnehavare.

299 Reglerna i ett förvaltningssystem kan vara såväl formella som informella. Ostrom tar upp tre olika kategorier av regler, konstitutionella, operationella och kollektiva regler. Det kan med andra ord räcka med regler som inte är juridiskt bindande för att kriteriet ska vara uppfyllt.

300 Det ska finnas en möjlighet att välja övervakare som kontrollerar ekologiska värden samt förvaltarnas handlingar samt möjlighet att utfärda sanktioner mot regelbrytare. Dessutom ska konflikter mellan förvaltarna kunna lösas lokalt och kostnadseffektivt och de ska finnas en laglig rätt att organisera lokal förvaltning. Det ska vidare finnas en möjlighet till att fördela ansvar för åtgärder, särskilt när naturresursen är en del av ett större system.

301 Teorier om adaptiv förvaltning introducerades av Holling redan på 70-talet (1978) och har därefter utvecklats i olika sammanhang, däribland av Walters (1986), Gunderson et al. (1995), Olsson, Folke och Berkes (2003), Levin (1998) och Scheffer et al. (2001).

302 Ofta används begreppet ”learning-by-doing” för att beteckna denna lärandeprocess.

303 I denna avhandling betraktas förvaltningsmål (såsom exempelvis kan anges i viltförvaltningsplaner) som delmål under bevarandet av den biologiska mångfalden. Det är således möjligt att omformulera förvaltningsmålen, till skillnad från det övergripande målet om biologisk mångfald som står fast (given det nu fastslagna målet i miljöbalken). Se mer om detta i kapitel 1 samt nedan.

304 Det finns som ovan nämndes olika inriktningar och antaganden om vilken form av kunskap som är ändamålsenlig att inkorporera i beslutsprocessen (däribland vetenskaplig, ekologisk och lokal kunskap).

305 North (1990), menar att ekologisk kunskap och förståelse måste ”inkorporeras” i institutioner (eftersom dessa formar människors handlande) och därför har en avgörande roll för att skapa resiliens i ekosystemen. Se även Gunderson (2000) and Ostrom (1995).

Figur 3.1: Adaptiv förvaltning³⁰⁶

Figur 3.1 ovan syftar till att visa de nödvändiga beståndsdelarna och den kontinuerliga processen i ett adaptivt förvaltningssystem, där återkoppling mellan mål och resultat kan anses utgöra den övergripande funktionen. Som ovan nämnts anses även en sådan kontinuerlig process och flexibilitet i förvaltningen inte enbart vara en förutsättning för att åstadkomma en hållbar förvaltning av arter, utan även för bevarandet av ekosystemens resiliens.³⁰⁷ Detta innebär med andra ord att en adaptiv förvaltning ses som en metod för att minimera risken att ekosystem inte skiftar över till en ny icke önskvärd jämvikt, där systemets förmåga att producera ekosystemtjänster försämras eller försvinner.³⁰⁸ Givet det positiva sambandet mellan biologisk mångfald och ekosystemens resiliens anges ofta, även i dessa sammanhang, behovet av mer holistiska och ekosystembaserade målsättningar.³⁰⁹ Adaptiv förvaltning lyfts med andra ord fram

306 Figuren bygger på en figur i Danell och Bergström (2010), s. 229.

307 Och när det gäller förutsättningarna för, eller graden av adaptivitet, anses som sagt nivån på beslutsfattandet ha betydelse. Se ovan och antagandet om att beslut på lägre nivåer antas vara mer anpassningsbara i förhållande till ekologiska förändringar och/eller ny kunskap än beslut på högre nivåer.

Detta är också ett tydligt exempel på hur teorierna är överlappande. Ekologisk resiliens har beskrivits i kapitel 2.

308 Som beskrivits i kapitel 2 beror förlorad kapacitet att producera ekosystemtjänster ofta på att viktiga strukturer och/eller funktioner i ekosystemet har förlorats på grund av att vissa tröskelvärden har överskridits.

309 Se om sambandet mellan resiliens och biologisk mångfald i kapitel 2. Som beskrivits där har forskning visat att en hög biologisk variation vanligen korrelerar positivt med möjligheterna att hantera och absorbera förändringar i ekosystemen och därmed negativt med icke-önskvärda systemskiften. Sambandet mellan diversitet och resiliens tas även upp i den omtalade relativt nypublicerade artikeln om globala gränser för miljöpåverkan, s.k. ”planetary boundaries”. De globala gränserna för förlust av biologisk mångfald uttrycks dock förenklat i antal arter. Av större vikt är emellertid att artikeln visar att gränserna för vad som långsiktigt hållbart avseende påverkan på biologisk mångfald är långt överskridna samt att det finns ett samband, som ofta är mycket komplext, mellan olika miljötillstånd som också måste

som en nödvändig metod för att bibehålla ekosystemens förmåga att producera viktiga ekosystemtjänster, vilket i sin tur kan argumenteras främja en ekologiskt hållbar utveckling.³¹⁰

3.2.2.4 Svagheter och begränsningar

Givet att denna avhandling har som övergripande syfte att diskutera nya rättsliga angreppssätt för att genomföra komplexa och dynamiska miljömål finns anledning att reflektera över om, och i så fall hur, dessa teorier kan bidra till den diskussionen.³¹¹ I detta syfte bör därför vissa svagheter och brister i teorierna lyftas fram. En sådan begränsning som kan ha relevans för de problemställningar som denna avhandling behandlar är bland annat att teorierna ofta bygger på empiriska studier av lokala förvaltningssystem i relativt små ekologiska system där jurisdiktionen är relativt lätt avgränsad och där dessutom förvaltningen i praktiken vanligen fokuserar på enskilda arter snarare än ekosystemsamband, strukturer eller andra biologiska värden.³¹² Mycket tyder på att ju mer komplexa och ju större områden som ska förvaltas desto mer problematisk blir en ekosystembaserad lokal och adaptiv förvaltning.³¹³ Problematiken med att formulera, och komma överens om, mätbara faktorer och mål är ytterligare faktorer som har enligt empiriska studier visats sig kunna bidra till ineffektivitet i lokala och adaptiva förvaltningssystem. Dessutom har de administrativa nätverkens utformning visat sig ha betydelse för hur adaptiva förvaltningssystemen blir.³¹⁴

uppmärksammas, utredas och hanteras. Däremot visar många studier att förvaltningen i praktiken trots detta ofta fokuserar på enskilda arter snarare än på bevarandet av biologisk mångfald på olika nivåer. Se mer om detta nedan.

310 Av avgränsningsskäl beskrivs inte de s.k. resiliensteorierna, närmare här. Kortfattat kan emellertid tydliggöras att dessa teorier betonar att det även finns en dynamik inom varje stabilt läge (stabilt bör därmed innebära hållbart snarare än statiskt i detta avseende) och att ekosystem kan ha flera stabila lägen.

Av detta följer särskilda krav på de sociala institutionerna, däribland rättssystemet, som på ett eller annat sätt påverkar ekosystemen, däribland adaptivitet och inlärningskapacitet, särskilt eftersom allt mer forskning visar att systemskiften till icke-önskvärda lägen ofta beror på mänsklig aktivitet. En gemensam faktor är således diskussionen om sambandet mellan ekologiska och sociala system. För en beskrivning av social-ekologisk resiliens i ett rättsligt sammanhang, se Ebbesson (2010), s. 33-46.

311 Det finns en liten omfattning juridisk litteratur som analyserar dessa teorier mer ingående. De mer ingående analyserna kretsar vanligen kring lokal förvaltning och Ostroms s.k. designprinciper i förhållandet till privata äganderätter. Ett antal av dessa anser att just lokala och gemensamma förvaltningssystem kan vara mer produktiva och värdefulla för hantering av miljöresurser än privata äganderättsregimer. Se bland annat Rose (2011), s. 28-49, Freyfogle (1996), s. 631-661, Rieser (1999), s.

393-421 och Freyfogle (2002), s. 307-337.

312 Se emellertid den nyutkomna boken om implementeringen av Endangered Species Act i ett allmänt vattenavrinningsområde i Colorado i Freeman (2011), som diskuterar lokal förvaltning i ett storskaligt ekosystem.

313 I praktiken har dessutom en stor del av de praktiska förvaltningsexperiment, trots erkännandet av komplexa ekosystem, fokuserat på förvaltningen och hållbart nyttjande av enskilda arter (ofta specifika populationer). En viktig förklaring till detta ligger i just utformningen av regler som inte kräver att sådana perspektiv inkorporeras.

314 Studier av nätverkens betydelse för adaptivitet visar vidare att mer integrerade nätverk minskar skiljaktigheter avseende ekosystemens tillstånd och mål för förvaltningen och heterogena nätverk med samverkan över administrativa gränser förbättrar inhämtning och tillämpningen av vetenskaplig kunskap i förvaltningen. Se Sandström (2008), särskilt s. 169-190.

Annan kritik som ibland lyfts fram har att göra med att lokal förvaltning förutsätter att naturresurserna som förvaltas enbart ger upphov till olika slags nyttor.³¹⁵ När det gäller förvaltning av exempelvis viltarter, som även kan orsaka skador och konflikter mellan användare, har ett flertal studier visat att lokal förvaltning inte endast kan vara ineffektiv utan även kontraproduktiv för de syften den avser att uppfylla.³¹⁶ Lokal förvaltning har exempelvis visat sig innebära mindre acceptans och större konflikter mellan lokala och/eller regionala grupper och regering och även mellan olika lokala och regionala grupper.³¹⁷ Andra forskare har bland annat lyft fram risken för ineffektivitet i beslutsprocesserna när antalet deltagande och beslutsfattare ökar.³¹⁸ Dessutom diskuteras sällan hur risker ska hanteras, och särskilt hur irreversibla skador på ekosystemen ska undvikas, när experiment som förvaltningsmetod lyfts fram.

Sammanfattningsvis kan formerna för de lokala och adaptiva förvaltningssystemen som förespråkas i de ovan översiktligt beskrivna teorierna vara mindre ändamålsenliga för förvaltning av storskaliga ekosystem med multipla rättsliga nivåer, i industrialiserade

Sammanfattningsvis kan formerna för de lokala och adaptiva förvaltningssystemen som förespråkas i de ovan översiktligt beskrivna teorierna vara mindre ändamålsenliga för förvaltning av storskaliga ekosystem med multipla rättsliga nivåer, i industrialiserade