UTGÅNGSPUNKTER
3.4 Sammanfattande kommentarer
Utifrån de ovan beskrivna utgångspunkterna bör, sammanfattningsvis, en rättslig reglering för genomförande av komplexa och dynamiska miljömål lämpligen utformas genom ett rättsligt bindande ramverk med den övergripande målsättningen och de rättsliga grunderna för skapandet av en systematisk och hierarkisk planreglering med olika grader av objektivering, säkerhetsmarginaler och adaptivitet. Bland annat bör en sådan rättslig reglering och planering vara ekosystematisk och därmed utgå från den biologiska mångfalden, ekosystemintegritet, resiliens eller liknande mer holistiska målsättningar. För rättslig operationalisering krävs vidare att så specifika gränser som möjligt fastställs när så är möjligt. I annat fall bör ramar fastställas och olika former av kriterier, legaldefinitioner och liknande användas för att minska riskerna för godtycke i beslutsfattandet.
Givet att planering ska vara ett ändamålsenligt angreppssätt för genomförandet av mål om bevarandet av biologisk mångfald, eller andra komplexa och dynamiska ekosystemmål, krävs att planeringen utformas just med hänsyn till ekosystemen (och med utgångspunkten att det finns gränser som inte bör överträdas).516 Som beskrivits ovan bör detta bland annat innebära att fokus flyttas från aktörer till reaktörer och från aktivteter till effekter, från ett enarts- till ekosystemperspektiv o.s.v.517 En ekosystematisk reglering bör bland annat eftersträva att ange än mer precisa delmål och gränser för alla nivåer av den biologiska mångfalden (inom de i lagen angivna ramarna) och därmed bidra till ytterligare operationalisering. Avspegling av minimigränser för den biologiska mångfaldens långsiktiga hållbarhet är nödvändigt ur ett ekologiskt hållbarhetsperspektiv. Sådana mål och gränser måste sedan omvandlas till handlingsregler, exempelvis genom regler som styr jaktuttag av viltarter (eller annat skördande av eller påverkan).518
En ekosystembaserad planering bör som tidigare diskuterats även ta hänsyn till att viltresurser (och andra levande resurser) är flöden i såväl rum som tid (genom migration, reproduktion, etc.). Detta innebär bland annat att planer som utformas efter ekosystemens rumsliga skalor kan vara mer ändamålsenliga (exempelvis kan planer
516 En ekosystembaserad naturresursplanering ses här som ett snävare begrepp än vad som vanligen avses med en ekosystembaserad förvaltning där även icke-rättsliga åtgärder omfattats (se om detta ovan).
Ekosystembaserad planering kan därmed beskrivas som en del av en ekosystembaserad förvaltning som i sin tur kan utgöra en del av en ekosystemansats i användningen av den biologiska mångfalden resurser (se om ekosystemansatsen i kapitel 5). Se om olika former av förvaltnings- och planeringsansatser i Randolf (2004). Se exempelvis om landskapsplanering och ekosystembaserad förvaltning, s. 16-52 samt viltplanering, s. 555ff.
517 Som beskrivits ovan skiljer sig detta angreppssätt från den planering som återfinns ibland annat miljöbalkens hushållningsbestämmelser samt i plan- och bygglagen, vilka snarast kan benämnas markanvändningsplanering. De nu gällande planeringsreglerna har vidare, förutom koppling till ytan, snarare ett aktörsperspektiv (eftersom det är användningen och bebyggelsen som ska styras). Reglerna ska emellertid tolkas mot bakgrund av målet om hållbar utveckling, men som Westerlund påpekat (se referenser ovan) saknas mekanismer i lagstiftningen som säkerställer att ekologiska gränser inte överskrids.
518 Huruvida detta bör ske i en eller flera olika planer diskuteras i kapitel 8.
utformas utifrån eller på olika sätt ta hänsyn till artens utbredningsområde, avrinningsdistrikt eller annan ekosystematisk utgångspunkt). Detta innebär bland annat att en plan inte nödvändigtvis bör gälla för ett i förväg bestämt geografiskt område.519 Att även anta planer som inte gäller för ett förbestämt geografiskt område kan vara särskilt ändamålsenligt när det är svårt att på förhand förutse var åtgärder kan behövas.520 Vidare är levande resurser beroende av andra resurser liksom vissa miljötillstånd, vilket kräver en koppling mellan planeringen av användning av viltresurser och annan naturresurs- och markanvändningsreglering. En ekosystembaserad planering bör därför inkludera angreppssätt som innebär att den samordning som är nödvändig mellan viltplanering och annan planering och reglering av markanvändning sker. Krav på samlade bedömningar och samarbete mellan olika myndigheter m.m. kan vara nödvändiga vid såväl utformning som tillämpning och beslut enligt planerna.
Ytterligare en förutsättning för att en ekosystembaserad planering ska vara ändamålsenlig för att genomföra målet om biologisk mångfald vid uttag av viltarter genom jakt är, som ovan nämnts, att den är adaptiv och tar hänsyn till osäkerhet och oförutsedda förändringar.521 Genom att göra planering adaptiv blir instrumentet inte enbart ett angreppssätt för att planlägga för vad som ska göras, utan även för kunskapsökning och förbättring av beslutsunderlag, som i sin tur kan innebära en större möjlighet till att faktiskt och önskat resultat blir överensstämmande.522 En adaptiv planering accepterar med andra ord att kunskapen är begränsad och inkluderar funktioner för utvärdering av resultat och anpassning och återkoppling till dess att mål har uppfyllts (och för kontroll att det önskade miljötillståndet även bibehålls när det väl har uppfyllts).
519 I definitionen till Westerlunds förslag till en ny generisk miljöbalk anges att en förvaltningsplan är en
”planreglering som avser levande resurser” och att en förvaltningsplan inte behöver ”vara knuten till något avgränsat bestämt geografiskt område men får vara det”. Se om förvaltningsplaner för levande resurser i Westerlund (2009b), s. 339-344. Detta diskuteras vidare i kapitel 8.
520 Se diskussion i kapitel 8 om eventuella konflikter med rättsäkerhet för enskilda.
521 Adaptivitet är som ovan beskrivits ett angreppssätt för att hantera sådana faktorer som har att göra med att kunskapen om ekosystemen är ofullständig och att ekosystemen karaktäriseras av icke-linjäritet och dynamik som innebär att rättslig omvandling från mål och gränser direkt till enskilda försvåras.
522 En adaptiv planering bygger således på den ovan beskrivna grundtanken ”learning-by-doing”.
Friedman (1987) definierar planering som en ”process of applying knowledge to action” (se s. 18). De ovan beskrivna teorierna om adaptiv förvaltning har uttrycktes redan på slutet av 70-talet vara en modern form av naturresursplanering (så under benämningen ”incremental planning approach”).